Глава III
Применяемая технология описания границ муниципальных образований.
3.1 Используемые методы картографического описания границ муниципальных образований Московской области.
Как уже отмечалось, в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъекты Российской Федерации должны установить границу муниципальных образований в виде картографического описания, однако в действующем федеральном законодательстве не содержится ни определения картографического описания, ни требований к его содержанию, форме и порядку составления, поэтому оно может быть выполнено с учетом сложившейся практики в каждом субъекте Российской Федерации.
Согласно информации о результатах проверки выполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации законодательства в части обеспечения исполнения полномочий органами местного самоуправления, проведенной в 2006 году Контрольным управлением Президента Российской Федерации, за четыре года утверждены в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства только 37,4 процентов границ муниципальных образований. В Северо-Западном федеральном округе границы более 80 процентов муниципальных образований утверждены лишь в виде картографического описания, в Центральном федеральном округе – около 50 процентов, что не соответствует требованиям вышеназванного Федерального закона.
Перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации встает ряд проблем, связанных с отсутствием в градостроительном и земельном законодательстве прямых требований к описанию границ муниципальных образований.
Основные требования к срокам и процедуре установления границ муниципальных образований определены пунктом 1 части 1 и частью 3 статьи 85 Федерального закона.
Во-первых, границы устанавливаются в соответствии с требованиями Федерального закона, изложенными как в его Переходных положениях, так и в главе 2, закрепляющей принципы территориальной организации местного самоуправления.
Во-вторых, Федеральный закон позволяет разбить установление границ муниципальных образований на два этапа. На первом этапе, во исполнение Переходных положений Федерального закона, в срок до 1 марта 2005 года органам государственной власти субъектов Российской Федерации было предоставлено право утверждения границ муниципальных образований в виде картографического описания.
Вторым этапом предусматривается необходимость их описания и утверждения в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства. Указанные требования Федерального закона должны быть выполнены не позднее 1 января 2009 года.
Принимая во внимание масштабы проводимой реформы местного самоуправления и ограниченные сроки Переходных положений Федерального закона, практически все субъекты Российской Федерации на первом этапе утвердили границы муниципальных образований в виде картографического описания.
Отсутствие в современном федеральном законодательстве установленного определения картографического описания границ, а также тот факт, что согласно положениям статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, позволили органам государственной власти субъектов Российской Федерации произвольно трактовать понятие «картографического описания границ муниципальных образований» при их утверждении [1].
В соответствии с Законом Московской области "О порядке установления границ муниципальных образований Московской области и наделения их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района" под картографическим описанием границ муниципального образования понимается план (карта) границ муниципального образования с приложением отраженных в текстовой форме сведений о границах муниципального образования, а также описания ориентиров местности, по которым проходят границы муниципального образования.
Чтобы установить границы муниципальных образований, помимо текстовых сведений о границах необходимо также представить документ - план (карту), отображающий в графической форме местоположение, размер и границы муниципального образования, а также представить перечень населенных пунктов, входящих в состав городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района с указанием численности населения в каждом населенном пункте, а также наименования и расстояния до населенного пункта, который может являться административным центром сельского поселения, муниципального района с учетом местных традиций и сложившейся инфраструктуры. Для муниципального района необходимо составить перечень городских и (или) сельских поселений, входящих в состав его территории.
Инициаторами установления или изменения границы могут выступать члены местного сообщества, органы местного самоуправления, губернатор Московской области и Московская областная Дума. При этом обязательно учитываются мнение населения, принцип равноправия муниципальных образований, социально-экономические последствия установления и изменения границ, а также исторические и местные традиции.
Также необходимо составить план (карту) на бумажном носителе, отображающий в графической форме границу территории муниципального образования и все существующие на настоящий момент границы муниципального образования с указанием узловых и поворотных точек (рис.2).
Рис.2
Площадь территории Раменского муниципального района составляет 141412 га.
Описание границ муниципальных образований произведено согласно цифровым обозначениям в направлении север - восток - юг - запад.
Граница Раменского муниципального района определяется следующим образом:
от узловой точки 70, являющейся пересечением западной и южной границ садоводческого некоммерческого товарищества (далее - СНТ) «Гея» (поле 9) (пересечение границ Люберецкого района, Балашихинского района, Раменского района), граница проходит 900 м на восток по северной границе территории открытого акционерного общества (далее - ОАО) «Племзавод Родники» (точка 2).
Как видно из примера, основным способом представления информации о границах является словесное указание на объекты местности и границы крупных землепользователей, данные о которых получены с мелкомасштабного неактуального картографического материала. Разумеется, говорить об однозначности восприятия границ при этом не приходится, также как о возможности использования данных материалов для территориального планирования, ведения Государственного кадастра объектов недвижимости и прочее. Значение этой неоднозначности может достигать порядка 500 – 1000 метров.
Узловой точкой границы муниципального образования является точка пересечения границ трех и более кадастровых районов на территории муниципального образования. Если граница одного муниципального образования соприкасается с другим муниципальным образованием или одно муниципальное образование расположено внутри другого муниципального образования, то за узловую принимается точка, характерная для обоих муниципальных образований. На плане (карте), отображающем в графической форме границы муниципального образования, должны быть пронумерованы все узловые точки. Нумерация узловых точек является сквозной. За узловую точку №1 муниципального образования принимается узловая точка, имеющая наименьшее значение. Точка № 2 присваивается следующей в порядке возрастания узловой точке кадастрового района [27].
В соответствии с Приказом Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Московской области от 24 августа 2001 г. № 45 "Об описании границ между кадастровыми округами и внесении изменений в Приказ Мособлкомзема от 21.08.2001 № 43" утверждена схема расположения кадастровых районов, в соответствии с которой каждому кадастровому району присваивается необходимое количество узловых точек.
Прохождение линии границы между смежными кадастровыми округами отражались на основе топографической карты масштаба 1:100 000, при этом очень сложно говорить о какой-либо точности выполнения работ.
После того как пронумерованы узловые точки, необходимо пронумеровать поворотные точки. Поворотной точкой границы кадастрового района считается точка прохождения двух разнонаправленных частей границы. Номера поворотным точкам присваиваются в последовательном порядке по часовой стрелке в порядке возрастания. Если в состав муниципального образования - муниципальный район - входят муниципальные образования - городские и сельские поселения, то производится описание границ как городских и сельских поселений, так и муниципального района.
Текстовое описание границ муниципального образования составляется по узловым и поворотным точкам. Сведения о границе муниципального образования должны были позволить определить положение на местности границы относительно однозначно понимаемых и отражаемых на плановых материалах элементов местности. Если граница муниципального образования проходила по базисам кадастрового деления (крупные линейные природные объекты (живые урочища), просеки в лесу, железные, автомобильные дороги, наземные трубопроводы, улицы, проезды), то координаты узловых и поворотных точек не определялись и не указывались. [27]
При установлении границ муниципального образования необходимо учитывать и то, что если муниципальное образование - городское поселение - не имеет утвержденного генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также если между данным муниципальным образованием и смежными с ним другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, границы соответствующего городского поселения утверждаются на основании исторически сложившейся территории, а также в соответствии с границами земельных участков, выделенных для городской застройки, и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры муниципального образования, а также в соответствии с границами территорий и земельных участков, которые определены правовыми актами, устанавливающими принадлежность оспариваемых территорий и земельных участков к территории муниципального образования.
Когда границы округов не проходят непосредственно по границе предприятий – внутреннее территориальное межевание района (деление на сельские округа) не имеет никакого официального статуса, границы обозначены только на графических материалах в схематическом виде.
В настоящее время самые высокие требования предъявляются к точности земельных работ, выполняемых для определения площади и местоположения границ земельных участков. Как показывает практика, координаты точек границ земельного участка, содержащие ошибки величиной в десять сантиметров, не всегда обеспечивают требуемую точность вычисления его площади, а следовательно, и размера платежа за пользование землей, что неизбежно затрагивает интересы собственников земельных участков и, соответственно, бюджета муниципального образования.
Для того чтобы установить границы в натуре, необходимо затратить не только большое количество времени, но и огромные финансовые средства. Совокупные расходы на весь объем работ по составлению проектов установления границ муниципальных образований Минэкономразвития России оценивает в 300 - 400 млн. руб. для муниципальных районов, 556 млн. руб. для городских поселений и 1,98 млн. руб. для сельских поселений.
В настоящее время между муниципальными образованиями ведутся длительные судебные споры о принадлежности земельных участков. От того, где пройдет граница муниципального образования, зависит наполняемость бюджета. Это происходит потому, что границы муниципальных образований на местности не закреплены. Еще во времена царствования Екатерины II считалось, что граница - это не просто линия, проведенная на карте, а способ организации территории. Проводя ее тем или иным образом, можно управлять процессами, происходящими на территории. Удачно проведенная граница содействует поставленной перед ней цели, неудачно - мешает.
Уже отмечалось, что при действующим способе отражения границ на неактуальном картографическом материале, говорить об однозначности восприятия границ не приходится. Значение этой неоднозначности может достигать порядка 500 – 1000 метров.
Чтобы это утверждение не выглядело голословным, приведем некоторые примеры.
Согласно Закону Московской области № 99/2006 – ФЗ «О городском округе Балашиха и его границе» граница по описанию проходит по южной и западной границе территории Никольских бань. Согласно Закону Московской области № 179/2004 – ФЗ «О городском округе Реутове и его границе» граница согласно описанию проходит по северной границе территории Никольских бань Балашихинского района (рис.3).
Рис.3
Городской округ Балашиха
Городской округ Реутов
В этом случае речь идет исключительно об ошибке составителей закона по городскому округу Балашиха, перепутавших север с югом, так как указанные бани в обоих законах именуются принадлежащими городскому округу Балашиха.
Однако есть не столь очевидные примеры. Согласно закону Московской области № 50/2005-ОЗ «О статусе и границе городского округа Химки» граница проходит на северо-восток, юго-восток по северной границе территории подсобного хозяйства «Шереметьево-5» ОАО «Международный аэропорт «Шереметьево», северо-западной, северной, восточной границам 78 квартала Лобненского лесопарка ГУ «Спецлесхоз Северный» (рис.4).
Р ис.4
Мытищинский муниципальный район
Городской округ Химки
Разумеется, закон Московской области №198/2004-ОЗ «О статусе и границах Мытищинского муниципального образования и вновь образованных в его составе муниципальных образований» содержит координально противоположную трактовку прохождения границы.
Однако перечень вопросов не ограничивается притязаниями на спорные территории. На территории Московской области можно обнаружить участки, не относящиеся ни к одному территориальному образованию (рис.5).
Рис.5
Указанный на рисунке участок Горьковского шоссе не относится ни к городским округам Балашиха и Реутов, ни к субъекту РФ Москва. Вообще границы между городом Москва и Московской области содержат много спорных моментов:
Это и новые развязки МКАД, построенные на территории Московской области (рис.6).
Рис.6
Мытищинский муниципальный район
Город Москва
И земельные участки, поставленные на ГКУ в Московской области, а фактически находящиеся на территории г.Москва (рис.7).
Рис.7
Городской округ Химки
Город Москва
И, разумеется, знаменитый город Щербинка. Спорный участок обозначен голубым цветом. Решение спора в пользу города Москва разорвет Ленинский район на две несвязанные между собой части (рис.8).
Рис.8
Каждому району Московской области свойственна подобная ситуация. Нехватка времени, бюджетных средств не позволили в свое время составить четкое и однозначное описание границ. Федеральное законодательство в части закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяло сделать это в переходный период. Однако этот переходный период задержался и не только на территории Московской области.
Разумеется, невозможно четко соблюдать законы, носящие неоднозначный и размывчатый характер, а порой велик соблазн и их переступить. Аналогичная ситуация и с границами, закрепленными этими законами. Ни для кого не секрет, что при проведении ГКУ территориальные отделы РОСНЕДВИЖИМОСТи корректируют кадастровое деление и границы муниципальных образований при их противоречии материалам межевания. Так же поступают исполнительные органы местного самоуправления при утверждении проектов границ, предоставлении земельных участков, проведении территориального планирования. Не надо даже представлять результаты – они налицо.
Проходят ГКУ земельные участки, фактически расположенные на территории соседнего района (рис.9).
Рис.9
Городской округ Лобня
Мытищинский муниципальный район
Земельные участки располагаются одновременно на территории двух муниципальных образований, что противоречит действующему законодательству (рис.10).
Рис.10
Городской округ Бронницы
Раменский
муниципальный
район
Земельные участки, учтенные на территории разных муниципальных образований, накладываются друг на друга (рис.11).
Рис.11
Раменский муниципальный
район
Городской округ Домодедово
Застраиваются территории смежных районов (рис.12).
Рис.12
Городской округ Домодедово
Ступинский муниципальный район
Наверное не стоит и спорить, что подобная ситуация характерна не только для Московской области. Даже беглый анализ электронных источников показывает наличие подобных проблем во многих субъектах РФ. В разных субъектах эти вопросы могут вызывать разную остроту. В Московской области, а особенно на стыке с городом Москва они даже гипертрофированны, чему виной конечно плотность земельных отношений и как итог стоимость 1 кв.м земли.
Конечно, установление территориальной организации местного самоуправления, установление и картографическое описание границ каждого муниципального образования, определение их статуса: сельское поселение, городское поселение, городской округ, муниципальный район - является сложной и важной задачей, которую перед регионами поставил федеральный законодатель. Реализация этих мероприятий потребует дополнительных расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации, а средства эти немалые.
Сложность (а точнее дороговизна) решения вопросов территориального межевания - и здесь имеется в виду как проблема определения границ самих районов (в значительном количестве существуют споры между районами за приграничные территории), так и установление и определение границ сельских округов – опять же, как правило, границы сельских округов на местности толком не определены, есть лишь в некотором роде графическая иллюстрация этих границ на карте многих районов, однако, никаких работ по точному определению и описанию этих границ не проведено (исключением здесь является Щелковский район, где границы сельских округов описаны еще в начале 1990-х годов и занесены в кадастровый учет).
В соответствии с пп. 36 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопроса определения границ муниципальных образований в установленном порядке относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Основная проблема состоит в том, что в федеральном законодательстве не содержится единых требований по закреплению границ муниципальных образований на местности, органам государственной власти субъекта Российской Федерации необходимо разработать единые рекомендации для муниципальных образований.
|
