Методы борьбы с коррупцией в Бразилии: достижения и новые вызовы
Шитова Е.Н. Методы борьбы с коррупцией в Бразилии: достижения и новые вызовы // NB: Международные отношения. — 2015. - № 1. - С.123-143. DOI: 10.7256/2306-4226.2015.1.12664. URL: http://e-notabene.ru/wi/article_12664.html
Шитова Елена Николаевна
аспирант, , Институт Латинской Америки РАН
115035, Москва, ул. Большая Ордынка, д. 21
|
elena.schitova@gmail.com
|
|
|
Статья из рубрики "Вызовы и угрозы международной безопасности"
Аннотация: Для Бразилии коррупция является масштабной проблемой всей политической системы. Коррупция пронизывает все уровни государственного управления (федеральный, региональный, муниципальный) и все ветви власти. Несмотря на меры, принимаемые на государственном уровне, проблема борьбы коррупцией по-прежнему остается актуальной. Службы контроля все больше разветвляются, но при этом не становятся более эффективными. Неформальные практики общественных взаимоотношений, которые являются важной частью бразильской политической культуры, также влияют на эффективность: коррупция в Бразилии вызвана не только несовершенством институтов, но и культурным приятием данного явления. Методология статьи включает в себя системный, структурно-функциональный, сравнительно-политический подходы, методы анализа, синтеза, индукции, дедукции, наблюдения, моделирования. В данной статье проанализирована природа коррупции «по-бразильски» и ее культурные особенности, какие меры по борьбе с ней приняты на всех уровнях государственной управления с начала 2000-х гг., какие службы отвечают за борьбу с коррупцией, как антикоррупционная деятельность регулируется законодательством страны, достигнутые результаты и новые вызовы
Ключевые слова: международные отношения, внешняя политика, Латинская Америка, Бразилия, коррупция, государственное управление, политические институты, антикоррупционное законодательство, неформальные практики, безопасность
DOI: 10.7256/2306-4226.2015.1.12664
Для Бразилии коррупция является масштабной проблемой всей политической системы. Коррупция пронизывает все уровни государственного управления (федеральный, региональный, муниципальный) и все ветви власти.
В 2005 г. Americas Barometer провел исследование. В 18 странах жителей просили спонтанно назвать главную проблему, с которой сталкивается их страна. Бразилия и Эквадор оказались на первом месте по проценту жителей, поставивших коррупцию на первое место. Бразилия одна из двух стран (наряду с Парагваем), в которых коррупция была указана как главная проблема.
Согласно индексу восприятия коррупции Transparency International за 2012 г.[1], Бразилия занимает 69-е место (из 174), т.е. ниже таких стран, как Гана, Намибия, Саудовская Аравия и даже Куба [2]. Индекс World Audit за 2012 год поместил Бразилию на 53-е место из 149 стран [3].
В 2009 г. бразильская организация Data Folha [4] провела исследование: интервьюеры просили обычных бразильцев определить термин «коррупция» собственными словами. Около 43% респондентов немедленно связали это понятие с государственным сектором и политиками, из чего исследователи заключили, что большинство бразильцев ассоциируют коррупцию с правительством. То же исследование выявило, что 92% граждан полагают, что коррупция присутствует в Национальном Конгрессе и партийной системе. И 88% сказали то же самое об институте президентства и федеральных министерствах. Треть респондентов сказали, что в Бразилии невозможно заниматься политикой без вовлечения в коррупционные схемы.
В последние годы проблема коррупции обсуждается не только в обществе, но и стала частью политического дискурса на самом высоком уровне. Со вступлением в должность президента Дилмы Руссефф антикоррупционная кампания приобрела новое звучание. Началась волна антикоррупционных дел.В ходе одной из таких операций, названной «Ящик Пандоры», федеральная полиция нашла улики, указывающие на то, что губернатор одного из федеральных округов Хосе Роберто Арруда и президент палаты представителей федерального округа Леонардо Пруденте возглавляли коррупционную схему, приносившую более чем $300000 в месяц в за счет взяток. Имеются видеозаписи, на которых губернатор и 10 из 24 членов окружного законодательного органа получают вознаграждения от фирм, которые заключили государственные контракты. Некоторые из этих фирм были бразильскими торговыми представителями или дистрибьюторами крупных транснациональных корпораций.
В октябре 2012 г. в Бразилии начался резонансный процесс по делу о коррупции в высших эшелонах власти, выявленной еще в 2005-2006 годах [5]. Генеральный прокурор Бразилии заявил, что разработанная коррупционная схема не имеет прецедентов в истории страны. На скамье подсудимых оказались 38 человек, среди которых, в том числе, бывшие министры, депутаты «правящей партии», крупные бизнесмены. Многие из обвиняемых в коррупции и хищении бюджетных средств оказались близкими соратниками и помощниками экс-президента Луиса Инасиу Лула да Силвы. Жозе Женойно был лидером Партии трудящихся, из которой вышел сам президент, Делубио Суарис – казначеем, а Жозе Дирсеу – бывшим главой администрации президента. По данным следствия в период с 2002 по 2005 г. они давали крупные взятки партнерам по правящей коалиции в обмен на политическую лояльность.
Судебный процесс по данному делу оценивался наблюдателями как важный политический сигнал стране, где государственная система продолжительное время была подвержена коррупции и процветала безнаказанность. В результате 25 человек были признаны виновными в организации финансовой схемы, благодаря которой из бюджета оплачивалась политическая лояльность партий, входящих в правящую коалицию. Несколько человек из числа осужденных входили в руководство правящей Партии трудящихся.
Уже в 2013 г. началась новая волна массовых расследований деятельности государственных чиновников и депутатов, замешанных в махинациях с госбюджетом и коррупцией.
Ранее бывший президент Луис Игнасиу Лула да Силва развернул другую масштабную антикоррупционную кампанию, основной мишенью которой стали муниципалитеты. В январе 2002 года Лула, вступив в должность президента, начал беспрецедентную антикоррупционную кампанию, базирующуюся на выборочном аудите расходов муниципалитетов. Эта антикоррупционная программа, которая была внедрена через Федеральную службу контроля (Controladoria Geral da União - CGU), преследовала две цели: воспрепятствовать нецелевому расходованию государственных средств государственными служащими (через возможность проверки в будущем); поощрить участие гражданского общества в контроле за государственными расходами. Одним из основных механизмов стало обнародование результатов аудита в сети Интернет и СМИ. В своей инаугурационной речи Лула подчеркнул: «Я думаю, что бразильское общество должно понять раз и навсегда, что мы только тогда будем в состоянии бороться с коррупцией, когда гражданское общество при помощи доступных инструментов сможет выступать в роли наблюдателя». Программа стартовала в апреле 2003 года, когда бразильское правительство через правительственный надзорный орган, Федеральная служба контроля провело аудит 26 случайно выбранных муниципалитетов в каждом из бразильских штатов. С тех пор программа расширила аудит сначала до 50, а потом и до 60 муниципалитетов по случайной выборке, «лотерее», среди всех муниципалитетов, в которых проживает менее 450 тыс. человек. 17 лотерей, которые разыгрываются на ежемесячной основе Федеральным сберегательным банком (Caixa Econômica Federal) проводятся в сочетании с национальными лотереями. Для обеспечения честного и прозрачного процесса на процедуру проведения лотереи приглашаются представители средств массовой информации, политических партий и гражданского общества.
После того, как муниципалитет выбран, Федеральная служба контроля собирает информацию обо всех федеральных выплатах муниципалитету начиная с 2001 года. Затем от 10 до 15 аудиторов отправляются в муниципалитет для изучения счетов и муниципалитетов, для проверки целевого использования средств и предоставления государственных услуг. Аудиторы также встречаются с членами местного сообщества и общественными советами для сбора жалоб о должностных преступлениях чиновников. Примерно через неделю проведения инспекций появляется подробный отчет с описанием всех выявленных нарушений, который передается в центральный офис Федеральной службы контроля в столице страны Бразилиа. В числе таких нарушений обычно фигурируют нецелевое использование бюджетных средств, неконкурентные торги во время закупок по контракту, необоснованное раздувание цены, незавершенность общественных работ. Результаты по каждому проверенному муниципалитету размещаются в сети Интернет и открыты для средств массовой информации. Кроме того, в крайних случаях, отчет отправляется в органы прокуратуры и в законодательный орган муниципалитета. Таким образом уже к марту 2005 года было проведено 11 лотерей, в результате которых были проведены проверки в 556 муниципалитетах [6].
Хотя коррупция на уровне муниципалитетов принимает разные формы, на основании аудиторских отчетов можно выделить следующие нарушения: практика незаконных закупок, которые обычно состоят из фирм, пользующихся дружественными или семейными связями, инсайдерской информацией о стоимости проекта, наложение определенных ограничений для уменьшения числа потенциальных участников процедуры закупки. Другими доминирующими формами коррупции является нецелевое использование финансовых средств, предназначенных на образование и здравоохранение, мэрами в личных целях: покупку автомобилей, квартир, зарплаты друзьям или же просто умышленное завышение стоимости товаров и услуг (обычно в сферах медицинских поставок и строительства дорог) [7].
Проверки на муниципальном уровне также имели свои результаты. Например, в 2010 г. был выявлен менее масштабный, но все-таки громкий случай коррупции. В небольшом бразильском городе Доурадус численностью 200 тыс. человек (недалеко от границы с Парагваем) были арестованы мэр города и члены муниципального правительства практически в полном составе (на свободе осталось лишь семеро руководителей департаментов). Всего во взяточничестве и мошенничестве обвинили 27 человек. Среди арестованных — несколько предпринимателей, жена мэра, а также городские советники и секретари по финансам, управлению и городским службам и даже директор больницы. Для их задержания в город был направлен отряд федеральной полиции Бразилии численностью более 200 бойцов [8]. Муниципальных чиновников обвинили в причастности к крупной коррупционной сети, которой руководил непосредственно мэр города, и в получении «откатов» от частных подрядчиков.
Таким образом, можно сказать, что на всех уровнях государственного управления принимаются меры по борьбе с коррупцией. Только за последние 13 лет был принят ряд мер по уменьшению коррупцию и увеличению прозрачности деятельности государственных институтов [9]. В 2000 году была создана неправительственная организация Transparência Brasil. В 2001 году была создана Федеральная служба контроля (Controladoria Geral da União (CGU)). С 2003 года на муниципальном уровне проводится выборочный аудит для выявления случаев коррупции на местах. В 2004 году по инициативе Службы главного контрольно-финансового управления был создан Портал да Транспаренсия (Portal da Transparência) [10]: правительственный портал, на котором размещены все расходы правительства. Также во время президентаства Лулы да Силвы были ужесточены такие процедуры общественного найма как общественные конкурсы на замещение государственных должностей.
В последнее десятилетие в бразильское законодательство активно вносятся новые законы об ограничении коррупционной деятельности, а на федеральном уровне создаются новые институты по борьбе с ней.
В настоящее время на рассмотрении бразильского Конгресса находится более 80 законопроектов по борьбе с коррупцией, включая проекты, которые обеспечили бы уголовное преследование компаний, участвующих во взяточничестве. Частные организации и государственные ведомства также предпринимают шаги против коррупции.
В 2008 году Федеральным верховным судом была принята поправка, запрещающая непотизм в трех ветвях власти на всех уровнях федерации [11]. В 2010 году Лула да Силва издал федеральный указ № 7203, предусматривающий запрет семейственности в Федеральной администрации. Запрещается прием на работу в государственные службы родственников госслужащих, а также так называемое «перекрестное кумовство», когда госслужащие берут на работу родственников друг друга.
В 2010 году был принят закон «О безупречной репутации» (Lei Ficha Limpa) на выборах [12]. По данному закону кандидат не может баллотироваться на выборах в течение восьми лет, если он был отстранен от должности, подал в отставку, чтобы избежать отстранения, или осужден коллективным органом (более одного судьи), даже если есть возможность апелляции.
В июне 2013 года Сенатом Бразилии был принят новый закон против коррупции. Согласно нему коррупция будет квалифицироваться как особо тяжкое преступление, осужденные по этой статье не будут подлежать амнистии или помилованию. Минимальное наказание за уличение в коррупции увеличено с двух до четырех лет. Максимальное наказание остается прежним: 12 лет лишения свободы. Закон будет применяться как к коррумпированным чиновникам, так и к организациям и частным лицам, дающим взятки.
В начале 2014 года вступил в силу закон, обязывающий компании, впервые уличенные в коррупции, платить штраф. Новый закон предполагает, что компании будут нести ответственность за подкуп государственных служащих вплоть до штрафа от 0,2 до 20% от своей общей выручки и возмещения убытков. Деятельность компаний будет приостановлена, имущество конфисковано, а компания будет занесена в Национальный реестр корпораций, обвиняемых в коррупции. Существенно, что под действие данного закона подпадают не только бразильские компании, но и иностранные компании, имеющие представительство на территории Бразилии.
Однако, несмотря на это, коррупционная составляющая внутри бразильского общества все еще имеет большой удельный вес. Для того, чтобы понять, почему сложилась такая ситуация, необходимо разобраться с тем, что такое коррупция, как она укоренена в бразильском обществе, какие законодательные рамки и реальные институты существуют для борьбы с ней и как они взаимодействуют друг с другом.
Transparency International определяет коррупцию как «злоупотребление служебным положением в целях личной выгоды и классифицирует ее следующим образом [13]: большая, маленькая и политическая, в зависимости от суммы денег и сектора, где коррупция была выявлена. Большая коррупция - действия, совершенные на государственном уровне, которые влияют на политику или основные функции государства, позволяя получать выгоду за счет общественного блага. Низовая коррупция подразумевает повседневное злоупотребление полномочиями государственными служащими низшего и среднего звена в их взаимодействиях с обычными гражданами, в больницах, школах, полицейских участках и других учреждениях. Политическая коррупция – злоупотребление политиков властью в целях личной выгоды.
Приведенные в начале данной статьи статистические данные показывают, что бразильское общество в определении коррупции выделяет в первую очередь только одну ее составляющую: политическую. В меньшей степени внимание уделяется коррупции на низовом уровне.
Антикоррупционное законодательство Бразилии нашло отражение как в положениях Конституции, так и в Уголовном Кодексе страны. Статья 74 Конституции определяет обязанности внутреннего контроля внутри трех ветвей власти. Статья 129 предписывает компетенции Прокуратуры. Статья 37 устанавливает наказания за акты должностных преступлений в области государственного управления. Статьи 85 и 86 Конституции налагают на Президента Республики ответственность за злоупотребление властью [14].
Уголовный кодекс включает в себя следующие определения коррупции: активная коррупция государственных должностных лиц (ст. 333); пассивная коррупция государственных должностных лиц (ст. 317); активное взяточничество в международных деловых операциях (ст. 337 В); торговля влиянием в международных деловых операциях (ст. 337 С) [15]. Также регулирование происходит за счет закона о регулировании системы электронных закупок, государственных закупок, ответственности мэров и членов городского совета и т.д. [16]
Однако, как отмечают авторы книги «Corruption and democracy in Brazil. The Struggle for Accountability» [17], коррупция может напрямую нарушать закон, но возможна ситуация, когда формально рамки закона соблюдены. Если политик активно торгуется с федеральной властью за финансирование строительства неоправданно огромного аэропорта в своем родном штате, называет его в честь своего погибшего сына и строит данный аэропорт рядом с улицей, которая названа в честь него самого (реальный случай из жизни покойного сенатора Антонио Карлоса Магальяэнса от Байи), можно ли назвать это коррупцией? Это можно назвать «неправильным использованием ресурсов государства в целях личной выгоды» (общее определение коррупции), и многие исследователи считают этот случай свидетельством коррупции. Но технически он не выходит за рамки закона. Это скорее ситуация торга между центром и регионами.
Несмотря на характер коррупции – нарушает коррупционное поведение закон или нет – слабая ответственность за формально коррупционное поведение перерастает в толерантное отношение к неформальным практикам, таким как клиентелизм, который может и не быть незаконным, но сомнительным с точки зрения нормативной демократии. Если формальные институты слабые, клиентелизм может наращивать ресурсы на выборах. Слабые институты прямо пропорциональны пониманию государственных институтов как коррумпированных. Однако даже если институты сильные, но связь между ними нарушена, они могут сосуществовать с толерантностью и поддержкой коррумпированного поведения. Коррупция – одно из главных препятствий на пути достижения консолидированного и устойчивого демократического государства.
В 1992 г. исследователи Барбара Геддес и Артур Рибеуру Нету выделили шесть основных типов коррупции в Бразилии[18]. Во-первых, завышение цены (искусственное увеличение цен на товары или услуги, чтобы обеспечить дополнительную прибыль для бизнеса в обмен на откаты или электоральную поддержку). Во-вторых, содействие в полученииплатежей «своим» подрядчикам. В-третьих, незаконныйсбор средствв виде пожертвований от предпринимателей на предвыборную кампанию в поддержку кандидатов – союзников правительства [19]. В-четвертых,содействиепобеде в публичных торгах, когда торги регулируются в пользу привилегированных компаний. В-пятых,получение прибыли от использования конфиденциальной информации (личное использование конфиденциальной информации для получения прибыли, или передачи конфиденциальной информации в обмен на деньги или поддержку). В-шестых, манипуляция госрегулированием (изменение положений о предоставлении налоговых льгот или других субсидий для отдельных фирм или отдельных лиц в обмен на поддержку или откаты).
В Бразилии антикоррупционной деятельностью занимаются как государственные организации, так и общественные. В свою очередь, государственные организации представляют собой как федеральные институты, так и внутренние отделы таковых. Общественные институты контроля представлены такими неправительственными организациями как Transparência Brasil, Congresso em Foco и Movimento Voto Consciente и СМИ.
Среди федеральных ведомств, ответственные за борьбу с коррупцией, следует упомянуть такие как:
- Федеральная служба контроля (Controladoria Geral da União (CGU) [20] – ведет мониторинг и контроль за тем, как распределяется бюджет, в соответствии с тем, как это было определено федеральным бюджетом [21].
- Департамент федеральной полиции – Министерство Юстиции расследует дела о коррупции и об уклонении от уплаты налогов.
- Министерство защиты общественных интересов (Ministério Público) - расследует и передает в суд дела о случаях коррупции в правительстве [22].
- Суды. В бразильской судебной системе существует также Верховный избирательный трибунал [23], созданный в 1932 году, который имеет полномочия судебных органов и осуществляет контроль над правильностью проведения выборов и референдумов, т.е. занимается расследованием нарушений, в том числе и связанных с коррупцией: проверка счетов избирательных кампаний; наблюдение за добросовестностью ведения избирательных кампаний.
- Секретариат федеральных доходов (Receita Federal);
- Департамент по восстановлению активов и международному сотрудничеству;
- Центральный банк и Федеральная налоговая служба выполняют важную функцию надзора за отслеживанием финансовых потоков, опираясь на чиновников смежных рабочих групп, таких как Совет по надзору в сфере финансовой деятельности.
- Единая система финансового управления (Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI). [24]
- Портал да Транспаренсия (Portal da Transparência) – бразильский правительственный портал, созданный для того, чтобы сделать публичными все расходы правительства. [25]
Как уже было написано выше, помимо федеральных ведомств в Национальном Конгрессе Бразилии также имеется система внутреннего контроля. В каждой палате Конгресса действует свой постоянный комитет по этике. С одобрения трети членов как Сената, так и палаты депутатов, комитет по этике может формировать комиссию парламента по расследованию.
Несколько в стороне от Национального Конгресса, но в прямой связи с ним находится Федеральная счетная палата (Tribunal de Contas da União). Она помогает Конгрессу осуществлять внешний аудит над исполнительной властью страны. Ее члены назначаются Национальным Конгрессом и президентом Бразилии. Цель работы палаты – предотвращение, расследование и наказание коррупции и злоупотребления служебным положением.
Почему же при таком количестве всевозможных институтов – государственных и гражданских – коррупция в Бразилии все еще имеет место?
|
