Книга по борьбе с коррупцией предисловие российской редакционной коллегии
|
Скачать 3.98 Mb.
|
| Глава 6 Роль гражданского общества в антикоррупционной политике При всех формах правления народ – истинный законодатель. Эдмунд Бэрк Что такое гражданское общество? Возможности гражданского общества. Оборотная сторона медали. С чего начать? Стратегия Транспаренси Интернешнл по использованию потенциала гражданского общества. Ставка еще на одну лошадку... Что такое гражданское общество? Гражданское общество включает те организации и структуры, которые отделены от законодательной, исполнительной и судебной власти государства, но взаимодействуют с ним различными способами. В Книге под гражданским обществом понимается совокупность тех организаций и структур, которые находятся вне ведения государственного аппарата. Многие политические обозреватели неоднократно говорили о влиянии гражданского общества на качество правления. Алекс де Токвиль приписывал силу демократии в США росту числа и мощи «тысяч различных ассоциаций граждан, преследующих общую цель». Недавнее изучение связи зависимости системы управления от активности общества выявило, что там где граждане активно участвуют в жизни общества, они «ожидают от своих правительств следования высоким стандартам и добровольно подчиняются правилам, которые сами для себя установили»64. Повышение роли общественности в обеспечении принципа подотчетности правительства «составляет суть всего вопроса о власти, гласности и прозрачности, роли общества и демократии»65. Выстроенная сверху и абсолютно закрытая структура автократических правительств во многих странах в прошлом сдерживала рост гражданского общества и позволяла чиновникам действовать в атмосфере отсутствия подотчетности, контроля и гласности. Несмотря на огромное количество общественных организации в бывшем СССР (более 100 только общенациональных организаций и несколько сотен тысяч локальных организаций, общей численностью свыше 30 млн. человек) и внушительное представительство почти во всех сферах социальной жизни по сути все они находились под жестким контролем КПСС, выполнявшей надгосударственные функции. Таким образом создавалась иллюзия широкого участия населения в управления государственными делами. В действительности же поощрялись только те формы общественной активности, которые соответствовали интересам партийной олигархии. Разумеется нельзя отрицать, что периодически элементарные интересы нации и партийной олигархии совпадали. Неспособность партийно-номенклатурных диктатур бывших социалистических стран и стран социалистической ориентации, равно как и военных режимов ряда латиноамериканских, азиатских и африканских стран одновременно обеспечить эффективные управление, защиту гражданских свобод и социально-экономическое развитие привела большинство из них к краху, показав тем самым бесперспективность построения контролируемого гражданского общества. В таких государствах возникли преимущественно демократически сформированные правительства и многопартийные демократии, и появилась надежда, что демократия и рыночная экономика в конечном итоге приведут к решению различных застарелых проблем. Однако в молодых демократиях даже те политики, которые искренне стремятся найти решение существующих проблем, далеко не всегда придерживаются основных принципов демократии. Наглядным примером здесь может служить опыт российских правительств молодых реформаторов, которые ни разу не продемонстрировали последовательного стремления к тому, чтобы использование международной финансовой помощи для проведения демократических преобразований осуществлялось под контролем общественных организаций. Это стало одной из причин, позволивших председателю комитета по банкам Палаты Представителей Конгресса США Джеймсу Личу сделать эмоциональное заявление, одновременно содержащее признание ошибочности избранного мировым сообществом механизма оказания финансового содействия процессу демократизации в России: «Мы хотели помочь России в переходе от коммунизма к рыночному демократическому обществу, а вместо этого получили страну воров-олигархов»66. И сегодня есть определенные основания говорить о том, что российское государство с неохотой воспринимает гражданское общество в качестве партнера, вспоминая о нем лишь в случаях, когда необходимо аппелировать к мировому общественному мнению или мобилизовывать усилия в целях борьбы с международным терроризмом, инициированным с территории Чечни. Ни прежде, ни сегодня российское политическое руководство последовательно не стремилось и не стремится к тому, чтобы содействовать становлению институтов сильного гражданского общества, поскольку видит в нем конкурента в борьбе за власть и влияние, а также за контроль над потоками иностранной помощи, что традиционно считается прерогативой государства. С момента принятия Конституции РФ (1993 г.) в России ни разу не проводился референдум, не создавались наделенные значимыми полномочиями общественные комиссии по контролю за расходованием бюджетных средств, использованием международных кредитов, расследованием злоупотреблений со стороны представителей высших органов государственной власти. Игнорируя гражданское общество, государственная власть препятствует не только непосредственной демократии, но и укреплению доверия к себе со стороны населения. Один наблюдатель, говоря об опыте Мексики, заметил: «...никто не оспорит утверждения, что плюрализм мнений по всем вопросам государственной политики жизненно важен для самого существования демократии. Однако внедрение принципов плюрализма в обществе, только-только создающем демократические институты, представляет собой исключительно сложную проблему»67. Необходимо также понимать что, новое гражданское общество в России не могло и не может сформироваться в течение одного-двух десятилетий. Лишь недавно российские политики и государственные деятели начали осознавать, что нарождающиеся демократические институты на переходном этапе хрупки, а рыночные силы сами по себе недостаточно крепки для обеспечения социально-экономической справедливости, если институты гражданского общества не участвуют в процессе принятия решений. Сейчас очень важно избежать стадии заигрывания с гражданским обществом, создавая иллюзию непосредственной демократии. Это уже было в нашей истории. Возможности гражданского общества Гражданское общество может обладать знаниями и связями, необходимыми для решения проблем, касающихся всех, в том числе проблемы коррупции, которыми не обладают ни органы государственной власти (местного самоуправления), ни частный сектор. И в его интересах вести борьбу против коррупции, поскольку главной ее жертвой становится именно гражданское общество. По мере того, как власть перемещается от центра к руководителям на местах, в сферу коррупции начинают вовлекаться новые действующие лица на местном уровне, состоящие, как правило, в непосредственном контакте с гражданским обществом. Таким образом, гражданское общество, благодаря знанию местных проблем, в принципе получает возможности выявлять, контролировать, и в зародыше пресекать коррупцию в системе местного самоуправления, которыми не обладает никто. В свою очередь это может стать хорошей тренировочной базой, необходимых для борьбы с коррупцией на общенациональном уровне. Оборотная сторона медали В прошлом реакция гражданского общества на проблему общенациональной этики поведения часто бывала достаточно фрагментарной. Деятельность юристов определяется законами и уставами коллегий адвокатов, работой бухгалтеров руководят их профессиональные организации, но немногие члены гражданского общества имеют столь широкий кругозор, чтобы на основе целостного подхода представить, как должны выглядеть составные части системы этики поведения и как осуществить соответствующую реформу. Также важно отметить, что гражданское общество – это лишь часть решения проблемы. Например, предприниматели часто вынуждены давать взятки государственным чиновникам ради нормального ведения бизнеса.7 Многие влиятельные силы проявляют явное нежелание вводить новшества, которые могут повлечь за собой потерю бизнеса. Задача состоит в формировании таких условий, при которых правила изменяются для всех, чтобы не было ни «победителей», ни «побежденных». Единственным победителем в таком случае будет общество в целом. С чего начать? Власть, капитал и гражданское общество составляют своего рода треугольник отношений. Коррупция может пустить корни в любой из трех вершин этого треугольника. Поэтому и теоретически, и практически невозможно решить проблему коррупции силами только одной составляющей в отрыве от двух других сторон. Для ее эффективного решения нужно участие всех трех сторон. Обязанность власти – обеспечить законодательную базу, предоставляющую необходимое пространство для функционирования гражданского общества и обеспечивающую свободу слова, свободу создания общественных неправительственных организаций. Законы, определяющие правила создания неправительственных организаций и их налоговый статус, могут быть разными в разных странах, но они должны быть четкими, понятными, не нарушающими международные нормы, не слишком громоздкими и не вводящими излишних ограничений. Чиновники, занимающиеся регистрацией, должны понимать, что закон должен применяться справедливо, без каких-либо злоупотреблений. Поэтому требования к регистрации наилучшим образом удовлетворяются там, где решения принимаются судом или другим независимым органом. Среди членов гражданского общества много людей, искренне заинтересованных в создании эффективной системы этики поведения. И во многих странах члены гражданского общества привлекаются к работе разного рода надзорных советов в качестве независимых наблюдателей. Классический пример – Новая Зеландия, где массовая общенациональная кампания против строительства на озере Манапури электростанции, способной погубить само озеро, вынудила парламент принять особый закон о создании комитета «Хранителей озера». Комитет имел право осуществлять независимый контроль за любой хозяйственной деятельностью и выступал как важнейший консультативный орган. В России после краха летом 1994 года крупнейших «финансовых пирамид» («МММ», «Тибет», «Гермес», «Хопер-Инвест» «Чара -Банк» и др.) , аккумулировавших средства нескольких миллионов вкладчиков с помощью принципа Понзи: «ограбь Питера, чтобы заплатить Полу» возникло организованное массовое движение обманутых вкладчиков, которое затем трансформировалось в общественную организацию68. В число задач этой организации наряду с иными входит предупреждение неправомерных действий при банкротстве со стороны руководителей неплатежеспособных коммерческих организаций, а также злоупотреблений со стороны должностных лиц Государственной комиссии по ценным бумагам, на которой лежит значительная доля ответственности за возврат имущества приобретателям фиктивных ценных бумаг. В тех случаях, когда деятельность правительственных структур не отвечает чаяниям общества, гражданское общество может и должно организованно отстаивать свои жизненно важные интересы. Например, в Новой Зеландии, в условиях отсутствия антимонопольного законодательства, устав от злоупотреблений со стороны частных монополий, группа компаний, имеющих собственные коммерческие интересы, создала организацию «Потребителей услуг монополий» (ПУМ). ПУМ защищает интересы различных фирм: от международных авиалиний и телекоммуникационных организаций до производителей бумаги и целлюлозы, а также киностудий и продюсерских компаний.8 Аналогичные функции в России выполняет Общество защиты прав потребителей, которое обладает реальными возможностями предупреждать коррупцию в системе государственных заказов и международной торговли, посредством проведения независимой экспертизы рыночных цен и качества товаров, приобретаемых под гарантии государства. Стратегия Транспаренси Интернешнл по использованию потенциала гражданского общества Транспаренси Интернешнл (ТИ) основывает свой подход к борьбе с коррупцией на трех основных принципах. Во-первых, ее цель – это создание широких коалиций для борьбы с коррупцией путем объединения различных социальных групп на основе политического нейтралитета и отказа от конфронтации. Обычно программа ТИ начинается с того, что правительство и ведущие общественные деятели договариваются о том, что визит представителей ТИ мог бы принести пользу стране. Сначала ТИ проводит переговоры с правительством страны (в том числе, как правило, и с главой правительства) и разъясняет сущность и цели ТИ, чтобы обеспечить основы для конструктивного диалога между правительством и гражданским обществом по тем вопросам, по которым легче всего достичь понимания. Затем консультации расширяются, к ним подключаются другие элементы гражданского общества: видные представители деловых кругов, журналисты, религиозные деятели, ученые, активисты неправительственных организаций, члены торговых палат и других профессиональных организаций. Их цель – выработка единого подхода и решение вопроса о целесообразности создания национального филиала ТИ. Второй базовый принцип ТИ и наиболее важная структурная черта организации – первостепенная роль национальных филиалов. Филиалы ТИ независимы в разработке своих целей и рабочих программ, но обязаны следовать двум важным правилам: 1) они не должны расследовать и изобличать отдельные случаи коррупции, поскольку такая деятельность подорвет усилия по созданию широких коалиций, направленных на улучшение профессионального уровня и технического оснащения всей системы по борьбе с коррупцией; и 2) они не должны выражать партийные пристрастия, потому что это может подорвать доверие к ТИ. Поскольку универсальных рецептов против коррупции не существует, национальные филиалы приводят антикоррупционные программы в соответствие с потребностями своих регионов. Вместе с другими общественными организациями национальные филиалы ТИ должны завоевать доверие руководства страны – задача весьма сложная в тех странах, где правительства относятся с подозрением к неправительственным организациям, поскольку их не устраивают цели деятельности НПО, а также то, что они имеют доступ к финансированию из-за рубежа. Третий главный элемент стратегии ТИ – это постепенное привлечение потенциала гражданского общества. Вместо того чтобы разворачивать широкомасштабные программы, ТИ разрабатывает конкретные планы действий, имеющие ясные и легко достижимые цели, и шаг за шагом приближается к решению проблем. Всепроникающая коррупция часто пугает отдельные фирмы и даже целые страны, не давая им сделать первый шаг в деле искоренения этого явления. Когда взятки платят все, никто не хочет остановиться первым и остаться с пустыми руками. Например, ТИ разработала программу под названием «Острова честности», в рамках которой все партии должны заключить Пакт об отказе от взяток (см. Гл. 12, где обсуждаются Пакты против взяток). Концепция «Островов честности» еще находится в стадии разработки. Особенно это касается тех аспектов деятельности властей, которые особенно подвержены коррупции, например, системы налогообложения. В подобных случаях можно оградить конкретный отдел от других служб, платить сотрудникам повышенные оклады и заставить руководство соответственно повысить стандарты деятельности данного подразделения. ТИ также разрабатывает подход, основанный на построении «этической сети». Под этим понимается следующее: нескольких лиц активно убеждают неправительственные организации объединить усилия в вопросах этики поведения и совместными действиями распространить этот подход как можно шире в соответствии с конкретным планом действий. Приведенные ранее примеры подчеркивают ту роль, которую гражданское общество может играть в упрочении этических принципов, особенно там, где эти принципы распространяются одновременно на частный и государственный сектор. Вывод, который можно сделать из этих и многих других примеров, заключаются в том, что гражданское общество способно выполнять скорее профилактические и информационные задачи, нежели подменяет собой правоохранительные органы в их деятельности по пресечению коррупции. Иными словами, подлинная роль гражданского общества заключается в том, чтобы отстаивать и защищать свои ценности, а не возлагать эти функции на власти. Ставка еще на одну лошадку... Говоря о необходимости привлечения гражданского общества к управлению, один аналитик заметил, что «программы развития три десятка лет делали ставку на государство, а потом еще десяток лет – на рыночные силы. Пора испытать третий вариант – объединить обе ставки и через систему сдержек и противовесов оградить общество от эксцессов государственного централизма и рыночной жестокости»69.6 Накануне третьего тысячелетия эта идея похоже может стать основой избирательной платформы новых реформаторов. ______________________________________________________________________________ Глава 7 Административные реформы в антикоррупционной системе Бюрократия предназначена для ведения государственных дел. Но сразу после того, как бюрократия крепко встанет на ноги, она начинает жить автономной духовной жизнью и рассматривает общество в качестве врага. — Брукс Аткинсон, «9 сентября». Однажды под солнцем (1951) Государственная служба и общественное мнение. Чиновник - «личность бюрократического склада»? Системная коррупция. Сложность структуры власти и коррупция. Четыре сценария борьбы против системной коррупции. Этические стандарты на государственной службе. Контроль за имущественным состоянием, доходами и обязательствами чиновников. Принятие решений на низовых уровнях как средство борьбы с коррупцией. Процедуры обжалования. Защита «информаторов» Что такое «административное право»? Процедура. Оценка и экспертиза решений. Реализация. Обоснование административных решений Когда мы говорим о «государственной службе», то обычно имеем в виду, что и выборные депутаты, и назначаемые государственные чиновники в равной степени ответственны перед обществом и подотчетны ему. Однако последние находят удобные доводы и юридические основания в пользу того, что им не нужно отчитываться перед обществом. В России огромные возможности для неэтичного поведения скрыты в том, что депутаты, министры, судьи и другие публичные служащие чьи должности установлены Конституцией РФ или конституциями субъектов РФ (лица, замещающие государственные должности категории «А») не являются собственно государственными служащими и на них не распространяются ограничения и специальные требования по имущественным декларациям установленные Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» для государственных служащих». Из этого конечно не следует, что такие должностные лица вообще по закону не обязаны отчитываться. Во-первых, они обязаны отчитываться как обычные налогоплательщики - физические лица. Во - вторых, в соответствии с Указом Президента РФ об усилении борьбы с коррупцией от 15 мая 1997 г. (который представляет собой почти точную копию аналогичного Указа от 2 апреля 1992 г.) на них распространяются требования по представлению декларации о своем имущественном положении, а не только о доходах и расходах. Однако сбор таких сведений возложен на соответствующие кадровые аппараты, которые полностью подотчетны руководителям тех органов, учреждений и ведомств, где служат отчитывающиеся. Эта практика делает неэффективной, например, так называемую непосредственную подотчетность депутатов своим избирателям поскольку последние как правило не могут сравнить сведения отраженные в документах с устными заявления своего избранника. Гласность и прозрачность в деятельности выборных политиков не менее важна, чем в отношении государственных и муниципальных служащих. Специфика государственной и муниципальной служб такова, что они могут выполняться лишь на профессиональной основе с непременным установлением меры ответственности (служебного долга) за свою деятельность. Должностные ограничения -естественная форма выражения этой меры ответственности и одновременно противовес предоставленным полномочиям. Игнорирование этого требования приводит к разрушению солидарности населения с государственной службой. |
Похожие:
 |
Об институциональных, коммуникативных и правоприменительных технологиях... Исследуется некоторые нормы уголовного законодательства Сингапура в отношении преступлений коррупционного типа, их квалифицирующие... |
|
Учебник по борьбе с коррупцией и любым беспределом. Содержание книги Майору Дымовскому, человеку, сделавшему первый шаг к нашей общей победе посвящается… |
 |
Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 года №267-i о борьбе с коррупцией В статью 2 внесены изменения в соответствии с Законом рк от 23. 07. 99 г. №454-I; Законом рк от 08. 06. 01 г. №206-ii; Законом рк... |
|
Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 года №267-i о борьбе с коррупцией В статью 2 внесены изменения в соответствии с Законом рк от 23. 07. 99 г. №454-I; Законом рк от 08. 06. 01 г. №206-ii; Законом рк... |
|
Стенограмма итогового заседания Коллегии Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения Уважаемые гости, участники и члены коллегии. Информируем вас о том, что в зале ведется видеотрансляция и аудиозапись заседания коллегии.... |
|
Инструкция по построению бизнеса Предисловие ... |
|
Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии №289 от 10 декабря 2013 года Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии №289 от 10. 12. 2013. О внесении изменений и (или) дополнений в сведения, указанные... |
|
Жизнь способ употребления Книга-игра, книга-головоломка, книга-лабиринт, книга-прогулка, которая может оказаться незабываемым путешествием вокруг света и глубоким... |
|
А. Г. Асмолов А. А. Бодалев С. К. Бондырева А. В. Брушлинский В.... Члени редакционной коллегии: А. Г. Асмолов А. А. Бодалев С. К. Бондырева А. В. Брушлинский В. П. Зинченко Л. П. Кезина -е. А. Климов... |
|
Книга случаев 2001-2004 Данный материал подготовлен методической комиссией Президиума Всероссийской коллегии судей по волейболу на основе “fivb casebook”,... |
|
Прививки в вопросах и ответах 1 Предисловие 2 Общие вопросы вакцинопрофилактики 2 К 73 Прививки в вопросах и ответах для думающих родителей. — Новосибирск, «Гомеопатическая книга», 2006. Isbn 5-903139-02-7 |
|
Хилари Хармар: "Собаки и их разведение" Предисловие Надеюсь, однако, моя книга пригодится как справочник, особенно по вопросам вязки и щенения. Она поможет не только начинающим собаководам,... |
|
При верховном суде российской федерации Владимир Путин, выступая с ежегодным посланием Федеральному собранию, отдельно затронул тему борьбы с коррупцией. Сегодня она стоит... |
|
1 Положение об организации контрольно-пропускного режима (далее Положение)... Федеральным Законом от 25. 07. 1998 №130-фз «О борьбе с терроризмом», Постановлением правительства РФ от 15. 09. 1999 №1040 «О мерах... |
|
2 предисловие ко второму изданию данная скромная книга была написана в Хьюн-чжоу остров Хайнань Китая. Я навсегда покинул Китай в 1894 г и тогдашний главный судья Шанхая м-р Джордж Джеймсон любезно корректировал сигнальные экземпляры... |
|
§ Первые шаги, первые трудности, первые достижения Д. И. Грищенко; первые судебные дела; формирование адвокатского корпуса; исполняющая обязанности председателя оргбюро Е. И. Николаенко;... |