§3. Уполномоченный орган, регулирующий раскрытие информации эмитентами
Эффективность исполнения эмитентами публичной обязанности по раскрытию информации зависит от осуществляемого контроля за эмитентами. Кто должен осуществлять подобный контроль?
С одной стороны, существующий механизм направлен, как было отмечено выше, на защиту интересов инвесторов, в связи с чем важным фактором является осуществление контроля за раскрытием информации, прежде всего, самими инвесторами.
Однако инвестор является слабой стороной в отношениях с сильным эмитентом, в связи с чем необходим сильный публичный регулятор с функционирующим механизмом принуждения и привлечения к ответственности.
В рамках Круглого стола по сотрудничеству России и ОЭСР было отмечено, что эффективный регулятор, осуществляющий справедливый и беспристрастный контроль за соблюдением законодательства, является ключевым фактором эффективного функционирования системы раскрытия информации. При этом недостаточно создания видимости системы контроля, должно быть действительное решение возникающих проблем14.
В России таким регулятором в настоящий момент является упомянутая выше Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР). Стоит отметить, что ФСФР является достаточно молодым государственным органом, образованным в 2004 году в качестве правопреемника Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ)15. ФКЦБ, в свою очередь, появилась в 1996 году16 результате правопреемства при преобразовании Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации, созданной в 1994 году17.
Таким образом, очевидна нестабильность административного регулятора раскрытия информации эмитентами на рынке ценных бумаг в России. Одной из причин этого вероятно является становление и развитие столь молодого еще финансового рынка России и поисков в связи с этим действующих механизмов контроля и управления.
В США регулятором является уже упомянутая выше Комиссия по ценным бумагам и биржам (the Securities and Exchange Commission). Комиссия США была образована в 1934 на основе Закона о торговле ценными бумагами (the Securities Exchange Act). Создание Комиссии США было продиктовано обстоятельствами, сопряженными с Биржевым крахом 1929 года и начавшейся затем Великой депрессией.
Небольшая предыстория: за десятилетие, начиная с 1920-х годов, обесценились вновь выпущенные акции на сумму около 50 миллиардов долларов. Доверие инвесторов и банков, потерявших огромные средства, было значительно подорвано. Экономика нуждалась в принятии мер, направленных на восстановление доверия инвесторов к рынку ценных бумаг. Такими мерами стали упомянутый Закон о торговле ценными бумагами 1934 года и Закон о ценных бумагах 1933 года. Основной целью указанных актов было обеспечение инвесторов и фондового рынка в целом достоверной информацией и ясными правилами честной биржевой торговли. Стабильность фондового рынка и защита инвесторов в рамках имплементации вновь принятых законов стали основными задачами образованной Комиссии США.
Исходя из сказанного, очевидна стабильность регулятора США в противовес российскому регулятору. Стоит указать на существующую разницу в нормативном регулировании режима соответствующих органов: если Комиссия США создана и существует на основе закона, то российский регулятор создается и существует в силу подзаконных актов – Указов Президента, образовывающих федеральные органы исполнительной власти, и Постановлений Правительства, определяющих полномочия и организацию деятельности органов. Возможно, данное обстоятельство является определяющим в части нестабильности регулятора рынка ценных бумаг, как и любого другого федерального органа исполнительной власти в России.
Стоит уделить внимание порядку организации деятельности американского и российского регуляторов с точки зрения распределения их полномочий по регулированию раскрытия информации на рынке ценных бумаг.
Комиссия США состоит из пяти управлений, каждое из которых отвечает за свой участок. В частности, в круг основных обязанностей Управления корпоративных финансов (Division of Corporation Finance) входит надзор за осуществлением корпорациями надлежащего раскрытия информации. Сотрудники Комиссии США анализируют документы, предоставляемые корпорациями, а также оказывают консультационную помощь эмитентам в части интерпретации законодательства и положений Комиссии США, касающихся порядка раскрытия информации.
Например, эмитент может обратиться по вопросу необходимости регистрации выпуска ценных бумаг в Комиссию США, и сотрудники Комиссии США должны дать соответствующую консультацию по вопросу соблюдения требований к порядку и объему раскрытия информации.
Численность Комиссии США насчитывает около 3 500 сотрудников18, таким образом, достаточное количество персонала вовлечено в анализ раскрываемой эмитентами информации и разработку повышения качества раскрываемой информации.
Структура ФСФР включает в себя тринадцать управлений и один самостоятельный отдел, за каждым из которых закреплен определенный круг обязанностей. Раскрытие информации эмитентами находится в компетенции Отдела учета и раскрытия информации эмитентами ценных бумаг, являющегося структурным подразделением Управления информации и мониторинга финансового рынка ФСФР, существующего наряду с пятью отделами, компетенция которых не пересекается между собой, то есть фактически контролем за раскрытием информации эмитентами занимается небольшой отдел в рамках одного из тринадцати управлений ФСФР19.
Стоит отметить, что персонал российского регулятора, в отличие от американского, не столь многочисленный: по данным 2011 года общая численность сотрудников ФСФР составляла 1 604 человека20, в связи с чем можно предположить, что на анализ раскрываемой эмитентами информации направлено относительно небольшое количество кадровых резервов по сравнению с Комиссией США.
Итак, выше сказанное подтверждает, что американский регулятор является более стабильным, нежели российский. Важным является порядок распределения компетенции в двух юрисдикциях: в Комиссии США мониторингом раскрытия информации целенаправленно занимается одно из пяти управлений, таким образом, достаточное количество кадровых резервов вовлечено в данную деятельность в отличие от ФСФР, где за раскрытие информации отвечает небольшая структурная единица в рамках одного из тринадцати управлений.
Стоит отметить, что в декабре 2012 года кабинетом министров было принято решение об интеграции ФСФР в состав Центрального банка Российской Федерации с целью создания сильного финансового мегарегулятора21. В первой половине 2013 года планируется обеспечить данную реформу нормативной базой22. Считается, что присоединение слабой ФСФР к сильному ЦБ РФ поможет разрешить многие существующие проблемы осуществления контроля над финансовым рынком. Важным планируемым нововведением в рамках данной реформы является передача части функций регулятора саморегулирующим организациям. Введение саморегулирования в сфере финансового рынка на взгляд автора считается очень рискованным шагом, поскольку эффективность саморегулирования в России отнюдь не высока.
|