И функционирования
|
Скачать 175.04 Kb.
|
|
Д.и.н., профессор кафедры конституционного и административного права ГУ-ВШЭ С.Ю.ДАНИЛОВ НЕЗАВИСИМЫЕ АГЕНТСТВА: ОСНОВЫ СТАТУСА И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ Термин «независимые агентства» - американского происхождения. Он применяется также на Филиппинах и в странах Центральной Америки. В других странах аналогичные органы могут именоваться государственными корпорациями ( Австралия, Великобритания, Индия, Канада, многие африканские страны), публичными корпорациями (Франция, Португалия, Скандинавские и латиноамериканские страны). В настоящей публикации будут использованы два первых термина. Независимые агентства (государственные корпорации) занимают видное место среди административных органов целого ряда иностранных государств. Впервые они были образованы на рубеже Х1Х и ХХ вв. в странах прецедентного права. Среди англо-американских государственных корпораций - такие известные государственные учреждения, как, например, Британский совет, Би-Би-Си, Федеральная резервная система США, Администрация долины реки Теннесси. Государственные корпорации действуют в многих государствах романо-германского, смешанного и мусульманского права. В их числе - итальянская нефтегазовая государственная компания ЭНИ, бразильский «Петробраз», мексиканский «Пемекс», канадские «Петро-Канада» и «Квебек хидро», экспортно-импортные банки и внешнеторговые корпорации ряда стран и др. Собственник указанных учреждений - государство. Их вполне можно назвать государственными агентами, действующими в сфере экономики и культуры. Они создаются институтами публичного права для регулирования проблем регионального или же общегосударственного масштаба. Экономический кризис (всеобъемлющий или отраслевой), нехватка товаров и услуг общественного значения, низкое их качество или завышенные цены на них - таковы наиболее распространенные причины создания независимых агентств. Среди других причин мы можем назвать необходимость ослабить зависимость страны от иностранного капитала. ОСНОВЫ СТАТУСА Рассмотрим специфические черты статуса современных независимых агентств. 1. Большая часть агентств создается и упраздняется нормами статутного права – т. е. резолюциями органов законодательной власти с соблюдением всех парламентских процедур. (Меньшая же часть агентств существует на основе подзаконных нормативных актов президентской власти, что особенно свойственно африканским государствам). 2. Ежегодный бюджет агентства устанавливается только законодательным органом после его открытого обсуждения. 3. Руководство агентства ( дирекция, директорский совет) - это обычно коллегиальный орган, насчитывающий от 5 до 11 человек. Руководитель агентства в одних государствах назначается актами парламента или президента (иногда – министра), в других - избирается членами директорского совета агентства. Срок полномочий руководителя ( от пяти лет до девяти лет в различных странах) повсеместно превышает срок полномочий президента и парламента соответствующего государства. Критерии назначения и увольнения руководителя универсальны - почти в любой стране они включают «должную квалификацию», управленческий опыт и высшее образование. Названные критерии, особенно первые два, допускают различные толкования и оставляют, следовательно, известный простор усмотрению органов власти. В западных государствах негласное, но обязательное и существенное требование при назначении и увольнении руководителя агентства - его незапятнанная репутация. Более половины членов директорского совета напрямую назначаются руководителем агентства, меньшая их часть - отраслевым министром или (реже) непосредственно президентом государства. Заместителя директора независимого агентства, как правило, члены директорского совета избирают из своего числа. Заслуживает внимания то важное обстоятельство, что заместитель директора агентства не может быть уволен его руководителем. Тем самым поставлен правовой заслон административному произволу со стороны руководителя агентства. 4. В ряде государств Европы, Азии, Африки независимые агентства в силу правового обычая деполитизированы - в их руководстве не может быть лиц, принадлежащих к политическим партиям. В других странах (например, в США) конвенциональные нормы допускают принадлежность членов директорского совета агентства к партиям, но в то же время требуют, чтобы на любом отрезке времени к одной и той же партии принадлежало не более половины состава директорского совета. 5. Агентства находятся вне сферы прямого подчинения прочим органам власти и управления и, сверх того, организационно обособлены от них (отсюда и термин «независимые»). Данные особенности статуса агентств придают их действиям необходимую гибкость. В частности, в сфере административного и трудового права руководство агентств обладает очень широкими полномочиями. Оно самостоятельно набирает, перемещает и увольняет персонал, определяет условия его труда, фонд заработной платы и ее ставки. В сфере гражданского права агентства могут располагать обширной производственной, финансовой и коммерческой самостоятельностью. Например, они вправе не только заключать контракты с физическими и юридическими лицами, но и привлекать частные корпорации в качестве партнеров к тем или иным государственным проектам и программам. Агентства вправе занимать деньги на внутреннем и международном рынке в форме кредитов и займов. Они имеют право на кредитование контрагентов. Агентства вправе акционировать капитал, если располагают таковым, получать прибыль. Часть прибыли остается при этом в их распоряжении. Многие независимые агентства зарубежных стран наделены законодателем правом выпускать в оборот ценные бумаги - акции и (или) облигации. У агентств могут быть долги с соответствующими обязательствами. По таким долгам государство-собственник номинально не несет прямой ответственности. Однако оно часто гарантирует их полное и в срок погашение. Если же последнее условие закреплено актами о создании и деятельности агентств, то сделанные ими долги включаются в общую сумму государственного долга. Независимые агентства ряда стран также вправе покупать - частично или целиком - активы частных фирм, в том числе предприятий, подконтрольных иностранному капиталу. 6. Агентства подотчетны одновременно министрам и органам законодательной власти (в некоторых странах - также главе государства). Их отчеты ежегодно обсуждаются на заседаниях палат (палаты) законодательного органа. Такие заседания в силу обычая не могут быть закрытыми. Важнейшей частью отчета агентства перед парламентом - финансовая часть отчета. Отказ палаты утвердить отчет агентства может с большой долей вероятности повлечь за собой смещение палатой его главы ( отметим, что министр, глава правительства или глава государства собственной властью не вправе сделать этого). 7. Отчеты агентств после обсуждения палатами публикуются без каких-либо изъятий. 8. Независимые агентства имеют права юридических лиц. При этом в огромном большинстве государств они обладают статусом субъектов публичного права. Исключение составляют только германоязычные страны - их государственные корпорации наделены статусом субъектов частного права. 9. На агентства многих зарубежных государств возложены квазисудебные полномочия - они вправе в административном порядке разбирать и решать некоторые конфликты. 10. При нарушении законности агентствами они могут быть привлечены к судебной ответственности в таком же порядке, что и частные фирмы. В этом отношении они в большинстве зарубежных государств приравнены законодателем к институтам частного права. 11. В странах прецедентного права лицо, смещенное с поста главы агентства ранее срока, в силу конвенциональной нормы не может быть в дальнейшем назначено на равноценный или высший пост. ЧЬИ ИНТЕРЕСЫ И КАК ПРЕДСТАВЛЕНЫ Зарубежные независимые агентства накопили обильный опыт сочетания публичного, публично - частного и частных интересов. При назначении и смене главы агентства и членов директорского совета во многих государствах выдерживается примерное численное равенство между лицами, ранее занимавшими посты в частных корпорациях и не занимавшими таковых. В частности, британская статистика свидетельствует, что 56% членов руководящих советов государственных корпораций ранее не занимало директорских постов в бизнесе, что делает их менее восприимчивыми к усвоению и отстаиванию частнопредпринимательских интересов. В странах Запада и в части стран Востока нет запретов на совмещение поста в независимом агентстве с постом в частном предприятии. В директорских советах агентств поэтому довольно много «совместителей» - до трети их состава. Бесспорно, такого рода совместители - проводники частнопредпринимательских интересов. Но во многих иностранных государствах ( не только прецедентного, но и романо-германского права) существует обычай - правительство назначает до четверти состава руководства агентств. Как правило, это лица, не имеющие прямых связей с частным бизнесом. Важно подчеркнуть, что члены директорских советов, назначенные правительством, во всех вопросах обладают правом абсолютного вето. А лица, назначаемые в одностороннем порядке председателем агентства, таким правом не располагают. К тому же их назначение должно быть согласовано с отраслевым министром или главой государства. Право министра (президента) отвести любую из предложенных ему кандидатур - дополнительный ограничитель влияния частнопредпринимательских интересов. Значение этого ограничителя нельзя недооценивать. Вместе с тем зарубежное государство, как мы видим, не предпринимает попыток полной нейтрализации или уничтожения частных экономических интересов, так как это закономерно привело бы к несоразмерному росту власти чиновничества. Целая система «сдержек и противовесов» в отношениях между публичным интересом и частными интересами наработана в независимых агентствах Соединенных Штатов. Целесообразно рассмотреть ее на примере известного финансового учреждения - Федеральной резервной системы ( далее - ФРС), выполняющей в США функции центрального банка. Система существует с 1913 г. Она состоит из 12 резервных банков, действующих в разных частях страны. Членами резервных банков в обязательном порядке состоят те частные банки, которые имеют статус «национальных», т.е. крупнейших. В общей сложности в системе состоит свыше трети всех американских банков. Капитал 12 резервных банков складывается из паев банков - членов ФРС, каждый из которых выделяет на нужды Системы 6% капитала ежегодно, причем вносит половину данной квоты, другая половина остается на счету банка-члена до первого требования резервного банка. резервные банки выплачивают банкам-членам прибыль в размере, указанном законом - не свыше 6% их паев. Прочие средства частью идут в резервный фонд, частью перечисляются федеральному казначейству в качестве государственных доходов, частью расходуются на покрытие текущих расходов ФРС. Оставаясь в руках частных владельцев и подчиняясь их частным интересам, «национальные« банки помимо уплаты налогов отчисляют в федеральную казну часть прибыли, что не может не способствовать публичному интересу. Каждым резервным банком руководит дирекция из девяти членов, часть которых избирается, а часть назначается. Три директора принадлежат при этом к классу «А» и по стольку же директоров - к классам «В» и «С». В силу акта Конгресса о Федеральной резервной системе 1913 г. класс «А» может включать только должностных лиц из «национальных» банков. Им нельзя иметь никаких промышленных, транспортных или торговых интересов - ни должностных постов, ни акций нефинансовых фирм. Класс «В» состоит из лиц, связанных с промышленными или торговыми корпорациями, но при условии отсутствия у них постов в любом банке (владеть пакетами акций им не запрещается). Директоры обоих классов избираются и смещаются собраниями акционеров банков, входящих в Федеральную резервную систему. Вероятно, директоров классов «А» и «В» следует считать выразителями частных интересов. Класс «С» состоит из лиц, не имеющих прямых связей с любыми корпорациями, т.е. не занимающих в них постов и не владеющих пакетами их акций. Они в директорском совете в меньшинстве, но обладают правом вето. Они назначаются и смещаются Советом управляющих ФРС, и их следует считать выразителями публичного интереса. Чаще всего это - кадровые государственные чиновники. По такому же образцу построен Совет управляющих ФРС, работающий в Вашингтоне. Его члены отбираются и назначаются президентом США с одобрения сената на девять лет. Продление сроков не допускается. Для смещения члена Совета управляющих одобрения сената не требуется. Среди членов Совета - государственные чиновники, юрисконсульты, профессиональные менеджеры, экономисты. Ни одна из указанных социально-профессиональных категорий не составляет в Совете большинства. Следовательно, в Совете примерно уравновешены публичный интерес и частные интересы. Федеральная резервная система не смогла предотвратить разорения множества мелких частных банков. Однако в сфере регулирования денежной массы, исполнения федерального бюджета, мобилизации ссудного капитала, размещения и использования внутригосударственных займов и кредитования крупных фирм система себя вполне оправдывает. Отметим, что во время периодически происходящих колебаний курса доллара, биржевых спекуляций, а также в период известной «великой депрессии» США не знали ничего похожего на массовое хищение государственных средств или на государственное банкротство (дефолт). По каналам ФРС федеральное государство исправно платит по своим обязательствам. Известностью в Северной Америке пользуется также Администрация фермерского кредита (АФК), ответственная по акту Конгресса 1933 г. за финансовую помощь агропромышленному комплексу. В аппарате Администрации занято около 10.000 сотрудников, а ее кредитами ежегодно пользуется, по различным данным, от 500.000 до 1 млн. фермерских хозяйств, т.е почти все фермеры США. Каждый из существующих в структуре АФК 12 окружных Советов состоит из 7 членов. Двух из них избирает сельская общественность в лице местных фермерских активистов и активистов кредитных ассоциаций. Еще одного члена избирают местные кооператоры. (В подобных экономических объединениях состоит огромное большинство американских фермеров).Три этих члена окружного совета являются носителями частных интересов, в некоторой мере впрочем синтезированных интересами частно-публичными. Четыре других члена Совета назначаются сверху - управляющим Совета, но не в порядке дискреционного усмотрения, а только по рекомендации работающего в столице совещательного Федерального совета фермерского кредита. Их мы с известным основанием можем считать защитниками публично-частного интереса. В каждом округе также работает генеральный агент Федерального совета, который наделен координационными полномочиями. Генеральный агент назначается из Вашингтона, он не связан с местной жизнью и ее частными интересами и потому в большой степени может считаться лицом, которое олицетворяет публичный интерес. В итоге в деятельности данного независимого агентства не только выражены, но и неплохо сбалансированы интересы и запросы как минимум четырех социально-профессиональных групп населения: 1)аграриев в широком смысле слова, 2) сельских кооператоров, 3) работников местных кредитных учреждений и 4) федерального чиновничества, что в конечном счете хорошо служит защите публичного интереса. КАК ЭТО ВЫГЛЯДИТ НА ПРАКТИКЕ Выполнение зарубежными агентствами задач, поставленных перед ними законодателем, целесообразно рассмотреть на примерах одного кредитного агентства - АФК, нескольких энергетических - «Петро-Канады» и «Квебек хидро» и одной комплексного - Администрации долины реки Теннесси. Три из них действуют в сфере федеральной компетенции, одно - в сфере провинциальной компетенции. Шкала кредитов, которые АФК предлагает производителям и покупателям ферм, поражает функциональной спецификой и разнообразием условий их получения и возврата. В общей сложности Администрация предлагает клиентам около 20 видов кредитов и ссуд. Среди них: - кредиты на «покупку первых активов» (кредитный опыт не обязателен, что приходится считать большой льготой);
Условия некоторых кредитов допускают снижение долгового процента в зависимости от темпов роста цен. «Гибкий кредит» позволяет фермеру – должнику несколько раз отсрочить возврат основной суммы его долга АФК при наличии чрезвычайных обстоятельств в целом на срок до пяти лет. Сроки возврата кредитов мелкими и средними фермерами увеличены по сравнению с аналогичными условиями для крупного фермерства и т.д. Администрация выпускает облигации под гарантии федерального государства. Подобные агентства, обслуживающие фермерство, со времен «великой депрессии» действуют также в Канаде, Австралии, Аргентине, Скандинавских государствах. Из вышесказанного ясно, что вклад таких агентств в исправное функционирование агропромышленного комплекса также следует считать значительным. Независимые агентства справляются иногда и с другими весьма ответственными управленческими задачами. Примером могут служить нефтегазовые агентства ряда государств Европы, Азии, Америки и Африки, первым из которых стал мексиканский «Пемекс» ( существует с 1917 г.). Именно создав и используя подобные независимые агентства, такие страны, как Бразилия, Венесуэла, Канада, Норвегия, добились установления государственного контроля над значительной частью высокоприбыльного нефтегазового сектора экономики; Алжир, Италия и Танзания - над большей его частью, а Мексика даже в условиях смешанной экономики достигла полного огосударствления нефтегазовой индустрии. Всюду в названных государствах триединая стратегическая цель государственной политики - сократить вывоз нефтяной ренты за рубеж, сдержать рост внутренних цен на энергоносители и укрепить позиции национального капитала - была достигнута в ходе законного коммерческого приобретения независимыми агентствами активов ряда транснациональных корпораций. Сделано это было без применения открытой и полной национализации сектора, которая вполне могла бы лишить названные страны притока иностранных инвестиций и новой технологии. Заслуживает внимания опыт канадской государственной нефтегазовой корпорации «Петро-Канада». Ко времени ее создания парламентским актом 1973 г. в данной бурно расширявшейся отрасли действовала политика «открытых дверей», молчаливо позволявшая иностранному капиталу расширять свое присутствие. Доля же национального капитала была на уровне всего лишь 8 - 9% активов отрасли и проявляла тенденцию к дальнейшему снижению. Канада утрачивала контроль над наукоемкой и перспективной отраслью хозяйства. Чтобы не спугнуть транснациональный (в основном - американский) капитал, «Петро-Канада» получила незначительный стартовый капитал и сначала занималась мелкомасштабными геологоразведочными и торговыми операциями. Она приобрела у мелких национальных фирм небольшую часть бензозаправочных станций, затем - скромную долю в разведке нефтегазовых месторождений. Еще через несколько лет корпорация приобрела контрольный пакет филиалов нескольких франко-бельгийских нефтяных фирм. И только на восьмом-девятом году существования агентство предприняло серию нашумевших дорогостоящих сделок, в ходе которых оно выкупило большую часть активов нескольких нефтяных транснациональных корпораций с центрами в Нью-Йорке и Лос-Анжелесе. Долю национального капитала в канадском нефтегазовом секторе канадскому федеральному правительству удалось таким образом увеличить в четыре с лишним раза - до 40% всех активов отрасли. «Петро-Канада» ныне действует в сферах геологической разведки, экспертизы, добычи, доставки и продажи энергоносителей. Она продает потребителям горючее по ценам несколько выше среднеканадских. Тем не менее корпорация популярна. В массовом сознании она стала воплощением канадского «экономического национализма» (патриотизма). Когда правительство консерваторов, отрицательно относящихся к государственному регулированию экономики, запланировало в свое время упразднить «Петро-Канаду», в ее защиту в кратчайший срок было собрано 100 тыс. подписей. Проблема из экономической и управленческой стала политической. Правительство вскоре получило вотум недоверия в парламенте и потерпело поражение на последующих выборах (1980 г.). Капитал «Петро-Канады» акционирован. В 90-х годах агентство было приватизировано. Приватизация, начатая консерваторами и завершенная либералами, заняла не менее трех лет. В настоящее время 25% активов агентства принадлежит государству, прочие - частным лицам. Акции агентства прибыльны, и во время его приватизации, длившейся несколько лет, условием их продажи был запрет любому физическому лицу (независимо от гражданства) приобретать более 10 таких акций. Юридические лица права на покупку акций в данном случае совсем не получили. Облигаций «Петро-Канада» не выпускает. Не менее поучительна деятельность Администрации долины реки Теннесси, существующей в США с 1933 г. (далее - Администрация). Это - всецело государственное агентство без права акционирования капитала, однако с правом выпуска облигаций. Задача агентства - помощь экономике и населению семи штатов, расположенных на границе американского Севера и Юга. Администрация управляет 47 электростанциями и 17.000 миль электропередач, снабжая электроэнергией не менее 8 млн. жилищ. Агентство самостоятельно регулирует тарифы на электроэнергию. Оно отпускает ее потребителям дешевле, чем частные фирмы - по шесть центов за киловатт-час вместо восьми с лишним центов в среднем по стране. Тем самым оно способствует сдерживанию общего роста потребительских цен. Сфера компетенции Администрации охватывает многие другие сферы жизни региона. Среди них отметим электрификацию территорий, речное судоходство, борьбу с наводнениями, поддержание лесов, управление федеральным земельным фондом в пределах данных штатов, включая национальные парки (заповедники). Уже около полувека данное агентство, ранее получавшее федеральные субсидии, работает на принципе самофинансирования. Следовательно, в коммерческом плане оно эффективнее «Петро-Канады». Между тем в его бюджете много статей расходов и всего две статьи доходов - продажа электроэнергии и выпуск облигаций. Последние не гарантированы ни федеральной властью, ни властями штатов. Тем не менее облигации хорошо расходятся на рынке ценных бумаг, ибо приобретать их выгодно. Например, держатели так называемых «энергетических» облигаций Администрации, не являясь акционерами агентства, ежегодно получают процент из выручки от продажи Администрацией электроэнергии. В Канаде широко известны независимые агентства гидроэнергетического профиля. Их в стране насчитывается пять; все они действуют в сфере провинциальной компетенции. Самое известное из них - это агентство «Квебек хидро», на которое работает не менее 20.000 сотрудников. На него приходится треть общеканадского производства электроэнергии. «Квебек хидро» известно и влиятельно далеко за пределами Квебека и Канады. Производимая на 50 принадлежащих ему электростанциях энергия - самая дешевая во всей Северной Америке. Жители провинции получают ее по небывало льготной цене - менее трех центов на киловатт-час. Провинциальный закон 1944 г. обязывает агентство продавать по таким расценкам жителям Квебека не менее 165 трлн. киловатт-часов электричества ежегодно, что в пересчете на душу населения составляет внушительную цифру - свыше 20 тыс. киловатт-часов в год. Излишки электричества агентство по рыночным ценам сбывает в Нью-Йорк и в другие американские штаты. В агентстве действует свод правил профессионального поведения. Центральное место в нем занимает принцип гласности отношений руководства с подчиненными и с участниками рынка ценных бумаг. В результате данное агентство за 60 лет работы не пережило финансовых и других скандалов. «Квебек хидро» не продает акций. Но оно выпускает разнообразные облигации, доступные канадским гражданам и иностранцам. Некоторые облигации (с правом досрочного погашения) выпускаются под гарантии правительства Квебека. . . . Руководство зарубежных независимых агентств выражает интересы различных социальных групп и слоев. В формировании их директорских советов сочетаются принципы выборности и назначаемости. Обращают на себя внимание использование агентствами управленческого опыта частного бизнеса, неукоснительно выполняемые и вместе с тем гибкие, оставляющие простор разумной инициативе нормы административного и трудового права. Все это делает независимые агентства, менее громоздкие, нежели министерства, существенным и надежным инструментом государственной политики. Деятельность независимых агентств способствует поддержанию здорового баланса между частными, частно - публичными и публичными интересами, отсечению требований и запросов экстремистских и откровенно преступных группировок и течений. Таким образом, на уровне независимых агентств зачастую происходит слияние широкой гаммы законных и позитивных частно-публичных и публично-частных интересов в публичный интерес. Тем самым современное государство поддерживает заслон на пути развития и укоренения негативных частных интересов, которые в любой стране так или иначе служат средой, соприкасающихся с преступностью и питающих ее. |
Похожие:
 |
Применение современных ит в анализе эффективности функционирования банков рб Использование информационных технологий для оценки эффективности функционирования банков рб 13 |
 |
Методические рекомендации по организации действий подразделений мчс... Приведение в режимы функционирования «повышенная готовность» и «чрезвычайная ситуация» 11 |
|
Руководство созданием, размещением, хранением и восполнением резервов... Режимы функционирования рсчс, их установление и проводимые по ним мероприятия. Действия должностных лиц го и рсчс при различных режимах... |
|
Диссертация на тему: «Анализ функционирования организации на основе жизненного цикла» Определение стадий жизненного цикла и анализ особенностей функционирования организаций. 53 |
|
Программа функционирования Центра (службы). Программа функционирования... Программа функционирования Центра (службы) включает в себя весь комплекс проводимых в центре мероприятий, а также |
|
Отчет по проекту №38: Разработка рекомендаций по реализации Болонского... Программы: Научно-методическое обеспечение функционирования и модернизации системы образования |
|
Инструкция по заполнению строк плана графика(ПГ) лекарственных закупок.... Краткое описание изменения функционирования еис в связи с выходом версии 2 приведено |
|
О проведении запроса котировок на право заключения договора на оказание... Вора на оказание услуг по организации функционирования региональной инфраструктуры электронного правительства пермского края и обеспечение... |
|
Лабораторная работа Изучение принципов функционирования простейшей микроэвм и процессора Лабораторная работа Изучение принципов функционирования простейшей микроэвм и процессора I8085A при реализации программы |
|
Пример (кейс) успешного создания, внедрения и функционирования системы... Пример (кейс) успешного создания, внедрения и функционирования системы оказания профессиональной и социально-бытовой поддержки международных... |
|
1. о формировании организационной нормативной основы функционирования образовательных учреждений |
|
Перечень Iv. «Организация функционирования сооружений и устройств ж д транспорта» птэ РФ |
|
Руководство по эксплуатации предназначено для изучения принципа действия,... Руководство по эксплуатации предназначено для изучения принципа действия, устройства, функционирования, приемов правильной работы... |
|
Профессиональный стандарт Осуществление надежного и эффективного функционирования газотранспортного оборудования |
|
Профессиональный стандарт Осуществление надежного и эффективного функционирования газораспределительных станций |
|
Прикладная Юридическая Психология Современноесостояние психологической службы и концептуальные основы ее функционирования |