первой фазы входят следующие элементы:
- подготовка оценки в рамках Рабочей группы;
- назначение двух государств - участников Конвенции на роли ведущих экспертов;
- ответ оцениваемой страны на оценочную анкету;
- подготовка предварительного отчета о выполнении страной положений Конвенции;
- оценка Рабочей группы;
- утверждение отчета, включая рекомендации <1>.
--------------------------------
<1> http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/phase1countrymonitoringoftheoecdanti-briberyconventton.htm
В рамках второй фазы присутствуют такие элементы, как <1>:
--------------------------------
<1> По второй фазе Рабочая группа ОЭСР приняла рекомендации в отношении следующих государств: Аргентина, Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Болгария, Канада, Чили, Чехия, Дания, Эстония, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Венгрия, Исландия, Ирландия, Израиль, Италия, Япония, Корея, Люксембург, Мексика, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Португалия, Словакия, Словения, ЮАР, Испания, Швеция, Швейцария, Турция, Великобритания, США // http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/38939143.pdf.
- подготовка оценки в ходе работы Рабочей группы;
- назначение двух стран - участниц Конвенции на роли ведущих экспертов;
- ответ оцениваемой страны на оценочную анкету;
- визит в страну рассмотрения;
- подготовка предварительного отчета;
- оценка Рабочей группы;
- принятие Рабочей группой отчета, включая рекомендации <1>.
--------------------------------
<1> http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/phase2countrymonitoringoftheoecdanti-briberyconvention.htm
Элементы третьей фазы <1>:
--------------------------------
<1> По третьей фазе Рабочая группа ОЭСР приняла рекомендации в отношении следующих государств: Австралия, Австрия, Бельгия, Болгария, Канада, Чехия, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Венгрия, Исландия, Италия, Япония, Корея, Люксембург, Нидерланды, Мексика, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Португалия, Словакия, Испания, Швеция, Швейцария, Великобритания, США // http://www.oecd.org/corruption/anti-bribery/CompilationofRecommendationsP3Reports_December2013.pdf.
- назначение двух стран - участниц Конвенции на роли ведущих экспертов;
- ответы на вопросы оценочной анкеты;
- визит в страну рассмотрения;
- подготовка предварительного отчета;
- оценка Рабочей группы;
- принятие Рабочей группой отчета, включая рекомендации <1>.
--------------------------------
<1> http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/phase3countrymonitoringoftheoecdanti-briberyconvention.htm
Ответы государства на сформулированные вопросы должны быть точными и обеспечивать достаточно подробную информационную базу для оценки соответствия законов положениям Конвенции и согласованности законов и правоприменительной практики с рекомендациями Совета. При этом ответы должны отражать все существующие элементы правовой системы, включая законы, подзаконные нормативные правовые акты, судебные решения и т.д.
Также необходимо учитывать, что Рабочая группа несет основную ответственность за обзор деятельности государства - участника Конвенции, связанной с выполнением ее положений и рекомендаций Совета. Однако Рабочая группа может опираться на информацию, подготовленную другими органами ОЭСР, в частности Комитетом по налоговым вопросам, Рабочей группой по экспортным кредитам и кредитным гарантиям, Комитетом содействия развитию.
При посещении государства - участника Конвенции эксперты ОЭСР получают разрешенную законом информацию от органов государственной власти, включая судебную, а также осуществляют контакты с представителями частного сектора и гражданского общества для получения необходимой информации.
С точки зрения защиты национальных интересов в рассматриваемой сфере необходимо учитывать, что государство, в отношении которого проводился мониторинг, не может заблокировать решение Рабочей группы о принятии оценки по его итогам. Однако государство имеет право на свое мнение и комментарии по тем или иным позициям отчета.
В связи с этим государству, в отношении которого проводится оценка, необходимо в полной мере использовать механизмы ОЭСР для защиты своих интересов при подготовке отчетов, в случае необходимости активно комментировать позиции отчета, давать квалифицированные разъяснения относительно законодательства и практики его применения.
Подобные отчеты подготовлены в отношении таких государств, как Аргентина, Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Болгария, Канада, Чили, Колумбия, Чехия, Дания, Эстония, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Венгрия, Исландия, Ирландия, Израиль, Италия, Япония, Корея, Люксембург, Мексика, Голландия, Новая Зеландия, Норвегия, Польша, Португалия, Россия, Словакия, Словения, ЮАР, Испания, Швеция, Швейцария, Турция, Великобритания, США <1>. Таким образом, через механизм мониторинга Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, проводимого Рабочей группой, проходят все государства - участники Конвенции.
--------------------------------
<1> Подробную информацию см. на официальном сайте ОЭСР: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/countryreportsontheimplementationoftheoecdanti-briberyconvention.htm.
Отчет по первой фазе в отношении Российской Федерации был опубликован на официальном сайте ОЭСР <1>. Как уже указывалось, одним из элементов отчета являются рекомендации, сделанные Рабочей группой Российской Федерации по имплементации Конвенции. Всего таких рекомендаций 12, и они, в частности, включают положения, касающиеся ответственности юридических лиц, конфискации, налогообложения в отношении взяток, криминализации "предложений" и "обещания" взятки как завершенного преступления, вопросов иммунитета, срока давности, международного судебного сотрудничества, налоговых мер.
--------------------------------
<1> http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/anti-briberyconvention/49937838.pdf
Можно выделить несколько групп замечаний, содержащихся в рекомендациях Рабочей группы ОЭСР в отношении России по первой фазе: первая группа замечаний касается неточности терминологии, содержащейся в российском законодательстве, либо несоответствия норм российских законов терминологии Конвенции; вторая группа замечаний - это указание на декларативный характер некоторых положений российского законодательства либо отсутствие в нем некоторых требований Конвенции <1>.
--------------------------------
<1> Некрасова Т.А. О реализации Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок в России // Административное и муниципальное право. 2012. N 10.
О влиянии деятельности Рабочей группы на развитие национального законодательства говорит тот факт, что еще в 2008 г. она подвергла резкой критике отказ Великобритании привести свое законодательство в соответствие с международными обязательствами, вытекающими из Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, на что указывалось в Рекомендациях 2003 г., 2005 г. и 2007 г. <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/oecdgroupdemandsrapidukactiontoenactadequateanti-briberylaws.htm.
В связи с этим в целях приведения национального законодательства в соответствие с обязательствами по Конвенции в Великобритании был принят Закон о противодействии взяткам (Bribery Act), который вступил в силу с 1 июля 2011 г. <1>.
--------------------------------
<1> UK: Chair of OECD Working Group on Bribery concerned over delay of new Bribery Act // http://www.oecd.org/daf/antibribery/antibriberyconvention/ukchairofoecdworkinggrouponbriberyconcernedoverdelayofnewbriberyact.htm.
Таким образом, при реализации Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок в деятельности Рабочей группы ОЭСР сформировалась практика по составлению страновых отчетов в отношении реализации упомянутой Конвенции в государствах - членах ОЭСР, а также участвующих в данной Конвенции (как, например, в отношении Российской Федерации, которая в настоящее время стремится к вступлению в ОЭСР, но участвует в Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок с 2012 г.).
Страновые отчеты составляются специальными экспертами-оценщиками из Рабочей группы ОЭСР в отношении государств - членов Конвенции по определенным фазам ее реализации, от уровня имплементации в национальное законодательство до эффективности правоприменения, включая судебную практику. Страновые отчеты проходят обсуждение на заседаниях Рабочей группы ОЭСР, по результатам которого принимается итоговый отчет о выполнении государством международных обязательств по указанной Конвенции, что имеет важное значение для развития действенного международного антикоррупционного сотрудничества. В случае если на заседании Рабочей группы ОЭСР страновый отчет не будет принят к одобрению государствами - членами рассматриваемой Конвенции ОЭСР, государство будет вынуждено проходить повторную оценку по отдельной фазе реализации Конвенции (так называемая фаза bis).
В рамках ОЭСР по такому направлению, как борьба с коррупцией, важнейшее значение имеет Совет, который согласно учредительным документам ОЭСР, в частности, Конвенции об Организации экономического сотрудничества и развития, принимает все акты, касающиеся деятельности рассматриваемой организации. При этом формой объективации решений Совета выступают рекомендации. В связи с этим необходимо учитывать, что рекомендациям Совета, в том числе в сфере противодействия коррупции, придается особое значение и, более того, сам Совет призывает выполнять принимаемые им рекомендации.
Вместе с тем с точки зрения доктрины современного международного права и сложившейся международной практики рекомендации, принимаемые международными организациями и их органами, являются пожеланиями и не обладают качествами юридической обязательности. Положения рекомендаций теоретически могут стать юридически обязательными, если они будут включены в текст международного договора или же на их основе сформируются международно-правовые обычаи. До этого момента рекомендации не налагают на государства международно-правовых обязательств, а за их невыполнение не может предусматриваться международно-правовой ответственности. Рекомендации, как правило, имеют высокое морально-политическое значение и государства относятся к ним благожелательно, что тем не менее не влечет юридически обязательного характера таких рекомендаций.
ОЭСР, как уже было отмечено, важное значение придает рекомендациям Совета по реализации положений Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок. Следует отметить, что, являясь участником Конвенции и Рабочей группы, Российская Федерация связана юридическими обязательствами по реализации Конвенции и морально-политическими обязательствами в отношении рекомендаций Совета и документов, принимаемых Рабочей группой. Невыполнение рекомендаций Совета может негативно сказаться на политическом имидже государства на международной арене и отразиться, в частности, на позициях этого государства в международных рейтингах. Указанное обстоятельство обусловлено тем, что, например, такая широко известная международная неправительственная организация, как "Трансперенси Интернешнл", называет систему мониторинга, проводимого Рабочей группой, "золотым стандартом" мониторинга.
Таким образом, государство, заинтересованное в повышении своего рейтинга, будет внимательно относиться к рекомендациям в антикоррупционной сфере, принимаемым под эгидой ОЭСР, и стремиться к их выполнению без непосредственной имплементации в законодательство, поскольку имплементация применима, по нашему мнению, в отношении международно-правовых актов, т.е. международных договоров и решений международных организаций, имеющих для государства-участника юридически обязательный характер. В то же время для защиты национальных интересов, связанных в том числе с противодействием коррупции, необходимо четко понимать юридические различия между международно-правовыми актами и документами рекомендательного характера, пусть и высокого морального авторитета. Это важно при отстаивании позиций на международных переговорах, проведении мероприятий по имплементации положений Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, подготовке ответов на вопросы анкеты Рабочей группы.
Позитивным фактором, который способствовал бы более точному и правильному восприятию в правовой системе Российской Федерации различных по своей юридической силе международных актов, включая решения и рекомендации ОЭСР, является, на наш взгляд, принятие законопроекта "О нормативных правовых актах в Российской Федерации", подготовленного инициативной группой ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации <1>. Указанный законопроект предусматривает, что решения международных организаций, имеющие обязательный характер для Российской Федерации, являются составной частью правовой системы Российской Федерации и подлежат добросовестному выполнению. Обязательный характер решений международных организаций устанавливается в соответствии с учредительным международным договором, определяющим правовой статус и компетенцию соответствующей международной организации.
--------------------------------
<1> См. главу 3 законопроекта "Принятие нормативных правовых актов в целях реализации международных обязательств Российской Федерации".
При этом положения официально опубликованных решений международных организаций, имеющих обязательный характер для Российской Федерации, не требующие издания законов и подзаконных нормативных правовых актов для реализации, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений решений международных организаций, имеющих обязательный характер для Российской Федерации, принимаются соответствующие законы и подзаконные нормативные правовые акты.
В отношении различных рекомендательных актов указанный законопроект прямо оговаривает, что вне зависимости от своего наименования международные рекомендательные акты не налагают международных обязательств на Российскую Федерацию, а их использование не требует обязательного принятия законов и подзаконных нормативных правовых актов. Порядок использования международных рекомендательных актов определяется по усмотрению органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных органов Российской Федерации.
В результате проведенного анализа можно заключить, что ОЭСР посредством главным образом деятельности Совета ОЭСР, в компетенцию которого входит координация деятельности с государствами - членами ОЭСР и иными странами в конкретных сферах сотрудничества, принимает значительное количество международных актов, включая рекомендации. Специальные рекомендации касаются таких направлений сотрудничества государств, являющихся членами ОЭСР и претендующих на вступление в данную организацию, как борьба с подкупом должностных лиц при совершении международных коммерческих сделок, вычет из налогооблагаемой базы суммы взяток иностранным должностным лицам, борьба с подкупом и экспортными кредитами с официальной поддержкой, совершенствование этики поведения на государственной службе.
Глава III. ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ
МЕЖДУНАРОДНЫХ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ СТАНДАРТОВ
В ПРАВОВУЮ СИСТЕМУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Международно-правовые модели имплементации
антикоррупционных стандартов
А.А. КАШИРКИНА
Научные исследования по противодействию коррупции за последние годы вышли на новый уровень, который объективно отражает их глубину, теоретическую и практическую значимость результатов <1>. При этом, как справедливо отмечает А. Цайльхофер, "несмотря на то, что коррупция как общественный феномен так же стара, как и само человечество, на протяжении многих десятилетий этой теме не уделялось достаточного внимания. Только в 1990-е гг. тема коррупции неожиданно начала набирать популярность в научной среде, что привело к появлению большого количества литературы о причинах, следствиях и возможных методах борьбы с этим явлением. Стремительный рост научного, а также общественного интереса к этой теме совпал с повышением внимания к коррупции в политике и, соответственно, усилением антикоррупционных мер, стратегий и программ как на национальном, так и на международном уровне" <2>.
--------------------------------
<1> См. например: Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2012; Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций: Монография / Т.Я. Хабриева, О.И. Тиунов, В.П. Кашепов и др.; отв. ред. О.И. Тиунов. М., 2012; Правовые проблемы противодействия коррупции: Материалы Международной научной конференции "Правовые проблемы противодействия коррупции" (Москва, 2 ноября 2011 г.) / Т.Я. Хабриева, А.В. Федоров, Ю.П. Дзюба и др.; отв. ред. Л.В. Андриченко, О.О. Журавлева. М., 2012; Правовые инновации в сфере противодействия коррупции: Материалы Первого Евразийского антикоррупционного форума и VII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 30 - 31 мая 2012 г.) / Отв. ред. Л.В. Андриченко, А.М. Цирин. М., 2012; Противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти: Научно-практическое пособие / Т.А. Едкова, Н.В. Кичигин, А.Ф. Ноздрачев и др.; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М., 2012; Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.И. Спектор. М., 2012; Роль предпринимательских структур в противодействии коррупции: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Н.Г. Семилютина, Е.И. Спектор. М., 2012; Правовые средства противодействия коррупции: Научно-практическое пособие / Н.А. Власенко, С.А. Грачева, Е.Е. Рафалюк и др.; отв. ред. Н.А. Власенко. М., 2012.
<2> Цайльхофер А. Теория и практика борьбы с коррупцией в Европе // http://www.vestnik.mgimo.ru/fileserver/12/15tsailhofer.pdf.
В связи с этим необходимость научного обобщения и систематизации полученных в ходе подобных исследований результатов на теоретическом уровне непосредственно вытекает из значительного массива научных доктринальных разработок по антикоррупционной тематике. Правовое моделирование, по нашему мнению, является важным инструментом движения научной мысли, который при своей обоснованности и всесторонности дополняет правовое прогнозирование и позволяет праву взглянуть в будущее, стать более прогрессивным и одновременно учесть "болевые точки" действующего правового регулирования.
Международные антикоррупционные конвенции опираются главным образом на императивные международно-правовые предписания, обязывающие государства при вступлении в силу соответствующих международных договоров имплементировать их в национальное законодательство. В настоящее время Российская Федерация является участницей универсальной Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и нескольких региональных конвенций, в том числе Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок 1997 г. Также рассматривается вопрос об участии в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию.
При этом имплементация международных антикоррупционных стандартов, вытекая из соответствующих международных договоров, является обязательством Российской Федерации как субъекта международного права. В свою очередь, после выполнения внутригосударственных процедур и вступления в силу положения международных антикоррупционных конвенций становятся международными обязательствами государства, а для Российской Федерации согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ - важнейшей частью правовой системы.
Имплементация международных антикоррупционных конвенций в настоящее время представляет собой одну из первоочередных задач международного противодействия коррупции со стороны международного сообщества и каждого государства в части взятых на себя международных антикоррупционных обязательств <1>. При этом имплементация именно антикоррупционных конвенций на различных уровнях является одной из основных проблем, стоящих на пути эффективного правоприменения заложенных в международно-правовых актах антикоррупционных принципов и норм.
--------------------------------
<1> Каширкина А.А., Тиунов О.И. Международное право в орбите противодействия коррупции // Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2012. С. 73.
Имплементация антикоррупционных стандартов является важнейшей составляющей международного антикоррупционного взаимодействия государств и иных субъектов международного права.
Посредством имплементации международных антикоррупционных стандартов государство развивает законодательство, обогащает его новым содержанием, приводит в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, создает условия для построения правового государства. В современный период законодательство государства является важным проводником международно-правовых антикоррупционных норм во внутригосударственные отношения. Развитие российского законодательства не может быть реализовано в полной мере без учета международно-правовых норм, поскольку международно-правовая система и внутригосударственные правовые системы тесно взаимосвязаны.
Цель имплементации норм международного права во внутригосударственное соответствует глобальным направлениям развития современных национальных правовых систем любого государства: четкому соответствию норм внутригосударственного права не только общепризнанным принципам и нормам международного права, но и нормам международных договоров, принятых на себя государством.
Голландский исследователь Берт Баархорн отмечает, что "окончательный выбор государством определенной комбинации методов и норм относительно обеспечения реализации договорных положений определяется в большей степени историческими и политическими мотивами, его отношением к международному правопорядку, его местом и ролью в нем" <1>.
--------------------------------
<1> Баархорн Б. Соотношение международного и внутреннего права в Нидерландах // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1996. N 1. С. 7.
Оценивая имплементационные мероприятия по внедрению международно-правовых норм антикоррупционной направленности в российское законодательство, следует согласиться с позицией Министра юстиции Российской Федерации А.В. Коновалова, согласно которой "в России в целом завершен этап формирования нормативно-правовой базы по обеспечению противодействия коррупции, включая инкорпорацию в российское законодательство важных инструментов, которые предусмотрены международными конвенционными механизмами" <1>. При этом большинство международных антикоррупционных инструментов основываются, по существу, на пяти основных специальных принципах: профилактика, криминализация, международное сотрудничество, возвращение активов, создание эффективных процедур контроля <2>.
--------------------------------
<1> Коновалов А.В. Правовые аспекты совершенствования государственной антикоррупционной политики // Правовые инновации в сфере противодействия коррупции: Материалы Первого Евразийского антикоррупционного форума и VII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 30 - 31 мая 2012 г.) / Отв. ред. Л.В. Андриченко, А.М. Цирин. М., 2012. С. 47.
<2> Gacheri Kamunde N. The Crime Of Illicit Enrichment Under International Anti-Corruption Legal Regime // http://www.kenyalaw.org/klr/index.php?id=426.
Таким образом, международное право, находясь в орбите противодействия коррупции:
- охватывает самый широкий набор антикоррупционных инструментов, регуляторов и механизмов, которые затем экстраполируются на национальную почву и отражаются в законодательстве государства;
- создает ориентиры для правового развития государств в антикоррупционном направлении и задает векторы для дальнейшего совершенствования национальных законодательств в этой области по мере их соответствия антикоррупционным принципам и стандартам;
- служит основой для международного сотрудничества государств, в том числе в антикоррупционной сфере, что совместно с мерами, закрепленными в национальном праве, способствует максимальной эффективности правового противодействия коррупции.
Таким образом, постепенно формируются тенденции развития международных антикоррупционных инструментов, которые являются основными этапами международного сообщества на пути к комплексному противодействию коррупции. Такие этапы можно классифицировать по четырем основным тенденциям <1>. Наиболее сильной тенденцией сегодня, возможно, является движение к криминализации взяточничества со стороны иностранных должностных лиц и усиление отчетных практик, проводимых странами ОЭСР. Другая тенденция представлена международным совместным развитием с целью усиления противодействия внутригосударственной коррупции и взяточничества со стороны правительственных должностных лиц <2>. Третье направление включает движение к усилению правительственного содействия в достижении транспарентности. Четвертая тенденция - продвижение всеохватывающих подходов, таких как развитие принципов хорошего управления и национальных интеграционных систем. Эти тенденции получили ощутимую поддержку от международных ассоциаций и неправительственных организаций <3>.
--------------------------------
<1> Alejandro Posadas. Combating Corruption under International Law. 10 Duke J. of Comp. & Int'l L. 345. P. 345 - 414 // https://www.law.duke.edu/shell/cite.pl?10+Duke+J.+Comp.+&+Int'l+L.+345.
<2> Ibid. P. 413.
<3> Ibid. P. 414.
Имплементация международных антикоррупционных стандартов в Российской Федерации сталкивается с рядом проблем правового характера, которые в значительной степени можно классифицировать для выработки эффективных мер по их преодолению:
1) множественность международно-правовых актов, содержащих антикоррупционные стандарты, и отсутствие их признанной правовой иерархии. В настоящее время международно-правовые акты, включающие в себя базовые и специальные антикоррупционные стандарты, приняты как в рамках ООН, так и под эгидой других международных межправительственных организаций, в первую очередь ОЭСР, Совета Европы. Другие международные площадки также формируют международные антикоррупционные стандарты, радиус правового воздействия которых ограничен региональным характером и спецификой соответствующей международной организации. Здесь в первую очередь следует упомянуть антикоррупционные стандарты ГРЕКО. Вместе с тем иерархия международных антикоррупционных стандартов при всей их множественности и дифференциации правовых предписаний на международно-правовом уровне не установлена, что порождает для государства, имплементирующего соответствующие международные антикоррупционные стандарты, вопросы и коллизии в случае различного содержания международно-правовых норм. Так, например, международно-правовые антикоррупционные стандарты, содержащиеся в Конвенции ООН против коррупции, допускают более детальный учет государством специфики своей правовой системы при реализации соответствующих антикоррупционных мер, тогда как антикоррупционные стандарты ОЭСР и Совета Европы объективируются в более жесткие предписания для государств. При этом, как справедливо отмечается авторитетными учеными, увеличение количества международно-правовых договоров давно уже перестало быть автоматической гарантией их действенности, в том числе в сфере противодействия коррупции <1>;
--------------------------------
<1> См.: доклад вице-президента РАН, академика Т.Я. Хабриевой на Втором Евразийском антикоррупционном форуме "Финансовые механизмы против коррупции: международные стандарты и национальные решения". Хроника // Журнал российского права. 2013. N 9. С. 101.
2) проблема толкования актов международных организаций. Существует проблема выработки единообразных подходов в понимании международно-правовых предписаний, принимаемых органами различных международных организаций, задействованных в сфере противодействия коррупции (в том числе ОЭСР, ГРЕКО, Совета Европы и др.). Как справедливо отмечает академик Т.Я. Хабриева, зачастую толкование международных конвенций международными организациями не только значительно расширяет рамки международно-правовых предписаний, но и вносит в них существенные элементы импровизации, не являющиеся прямым отражением базовых международно-правовых норм <1>.
--------------------------------
<1> См.: Цирин А.М., Дымберова Э.Д., Шиндяпина Е.Д. Финансовые механизмы против коррупции: международные стандарты и национальные решения. Хроника Второго Евразийского антикоррупционного форума. 4 июня 2013 г. // Журнал российского права. 2013. N 9. С. 101.
Для преодоления указанной проблемы необходима выработка единых правил по толкованию решений, имеющих обязательный характер для государств-участников, с учетом защиты национальных интересов всех государств. Зачастую органы международных организаций, толкуя специальные международные договоры антикоррупционной направленности, выходят за рамки их буквального содержания и экстраполируют расширительный подход в качестве соответствующих международных обязательств;
3) важно учитывать, что государство, принимая на себя соответствующие международные обязательства и реализуя международные антикоррупционные стандарты, становится субъектом международно-правовой ответственности в случае их невыполнения. Для Российской Федерации реализация антикоррупционных стандартов ОЭСР, исходя из присоединения к Конвенции ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок, должна сочетаться с механизмом полноценного участия в ОЭСР в качестве государства-члена, что позволит влиять на политику данной международной организации и защищать интересы Российской Федерации при приобретении соответствующих международных прав;
4) вступление в силу международных антикоррупционных стандартов должно быть продуманным и обоснованным. Реализация соответствующих международных обязательств в случае их принятия должна быть гарантирована государством. При этом для универсальной Конвенции ООН против коррупции важно преодоление фрагментарности в признании всей системы закрепленных в ней международных антикоррупционных стандартов. Именно поэтому, например, Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию в ст. 17 прямо запрещает оговорки к указанной Конвенции.
Таким образом, можно говорить о том, что для повышения эффективности международного антикоррупционного сотрудничества вступление в силу международных договоров в сфере противодействия коррупции должно осуществляться на полной безоговорочной основе. В противном случае государство, оставляя за собой право на определенные изъятия из международного договора, может способствовать разрушению международно-правовой матрицы, формированию ее фрагментарного характера, что, в свою очередь, предопределяет негативное отражение во всей системе международного антикоррупционного регулирования;
5) защита национальных интересов Российской Федерации при реализации международных антикоррупционных стандартов должна входить в число приоритетов при развитии евразийской интеграции. При этом заслуживает внимания научное предложение, обоснованное Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, о разработке концепции Евразийской антикоррупционной стратегии.
Полагаем целесообразным разработку Евразийской антикоррупционной стратегии, которая будет базироваться на участии государств Евразийского экономического союза и учитывать национальные интересы и специфику правовых систем участвующих в нем государств, включая особенности законодательного регулирования в антикоррупционной сфере.
На наш взгляд, международное антикоррупционное сотрудничество является одним из тех направлений, которое в дальнейшем может вывести евразийскую интеграцию на новый качественный уровень и будет способствовать сближению государств и развитию их экономического потенциала.
Таким образом, формирование евразийских антикоррупционных стандартов позволит, с одной стороны, извлечь лучшие элементы из международного и европейского опыта антикоррупционной борьбы, с другой стороны, защитить национальные интересы государств - членов Евразийского экономического союза с учетом особенностей национальных правовых систем. Кроме того, необходимо учитывать, что на евразийском пространстве также формируются новые заслуживающие внимания прогрессивные механизмы по созданию правовых мер в сфере противодействия коррупции, среди которых можно выделить как практические механизмы, так и научные подходы. Например, научные разработки, впервые осуществляемые российскими учеными, по формированию специальной отрасли международного публичного права - международного антикоррупционного сотрудничества, в которой уже сейчас существует система специальных принципов, институтов и норм.
Евразийская антикоррупционная стратегия может найти отражение в международно-правовой базе Евразийского экономического союза и включать в себя, в частности, следующие положения:
- основополагающие принципы евразийского антикоррупционного сотрудничества;
- основные направления деятельности компетентных органов государств - членов Евразийского экономического союза в области противодействия коррупции;
- основные направления имплементации евразийских антикоррупционных стандартов.
Кроме того, поскольку процессы евразийской интеграции протекают довольно динамично, то в рамках Евразийского экономического союза можно рассмотреть вопрос о создании теоретических и практических основ международного мониторинга проявлений коррупции и реализовывать его посредством каналов указанного межгосударственного интеграционного объединения.
Таким образом, Евразийская антикоррупционная стратегия призвана стать качественно новым международным регулятором в самом широком спектре правовых мер по противодействию коррупции для государств евразийского региона.
Евразийская антикоррупционная стратегия может иметь две формы - международный договор, заключенный государствами с выполнением соответствующих процедур и обладающий обязательной юридической силой, либо рекомендательный акт, сила которого будет в создании ориентиров для международного антикоррупционного сотрудничества государств <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Каширкина А.А., Морозов А.Н. Антикоррупционные мониторинговые механизмы в деятельности международных организаций на универсальном и региональном уровнях // Журнал российского права. 2014. N 10. С. 131 - 133.
Реализация и внедрение Евразийской антикоррупционной стратегии позволят повысить внешнеполитический имидж Российской Федерации на различных мониторинговых (оценочных) международных площадках в части предпринимаемых нашей страной мер по противодействию коррупции как на международном, так и на национальном уровнях, поднять престиж российского антикоррупционного законодательства и укрепить доверие к российской правовой системе;
6) развитие практики применения рекомендательных международных актов, (резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, рамочных решений Совета Европы, актов ОЭСР), имеющих важное значение в формировании ориентиров и базовых принципов противодействия коррупции. При этом практически неиспользованным является потенциал модельного законодательства, предусмотренного документами СНГ, ЕврАзЭС.
Следует развивать практику принятия модельных законов СНГ, которые являются пока единственными международными регуляторами рекомендательного характера по вопросам противодействия коррупции на постсоветском пространстве;
7) совершенствование механизмов имплементации многосторонних международных антикоррупционных конвенций. Одним из основополагающих имплементационных нормативных правовых актов является Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции". Данный Федеральный закон предусматривает внесение изменений в целый ряд российских законов.
Внесение изменений в большое количество законодательных актов обусловлено тем, что сами антикоррупционные конвенции предусматривают реализацию их положений посредством национального законодательства. Вместе с тем каждое государство самостоятельно определяет те законы и подзаконные нормативные правовые акты, которые подлежат совершенствованию в целях реализации антикоррупционных конвенций. Это обусловлено общей характеристикой современного международного права, которое, как правило, специально не предусматривает способы реализации международных обязательств, считая это прерогативой государства, его законотворческих и правоприменительных органов;
8) специфика механизмов имплементации двусторонних международных антикоррупционных договоров. В целях наиболее эффективного правоприменения следует исходить из того, что механизм имплементации двусторонних международных договоров различного уровня не идентичен механизму имплементации многосторонних антикоррупционных международных договоров.
В частности, если имплементационные мероприятия по воплощению в жизнь конвенций ООН и Совета Европы предусматривают внесение изменений в законодательство, разработку новых законодательных актов, то для реализации двусторонних международных договоров не целесообразно внесение изменений в законодательство, напротив, следует более эффективно использовать механизм приоритетного применения правил международных договоров Российской Федерации, закрепленный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ без внесения точечных изменений в законодательство;
9) задачи науки по совершенствованию механизмов имплементации международных антикоррупционных стандартов. В целом имплементация международно-правовых норм антикоррупционной направленности в законодательство с научной точки зрения возможна на основе определенных теоретических моделей:
- модель базового правового регулирования, которая предполагает установление общих антикоррупционных норм в основополагающих сферах, главным образом на уровне гражданского и административного законодательства;
- модель точечного внесения изменений в законодательство, которая предусматривает включение в законодательство специальных норм, посвященных определенному установленному в международном договоре требованию;
- модель секторального изменения законодательства, которая выражается в правовой регламентации посредством специальных законодательных актов, посвященных противодействию коррупции, т.е. в виде специального антикоррупционного правового регулирования на основе нескольких специальных законов, детально реализующих отдельные положения антикоррупционных конвенций;
- модель комплексного правового регулирования, которая объективируется посредством принятия специальных законов, имплементирующих положения международных антикоррупционных конвенций, в системной связи с гражданско-правовым, административно-правовым, уголовно-правовым и иным правовым регулированием, включая процессуальное.
При этом, если говорить </1></1></1></1></1></1></3></2></1></3></2></1></2></1></2></1></1></1></1></1></2></1></2></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1></1>
|
