Раздел 1. Государственно-частное партнерство
Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство (ГЧП, МЧП) – юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения
о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 №224-ФЗ в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
Рекомендации по регулированию сферы ГЧП
на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
В соответствии с частью 1 статьи 47 Закона о ГЧП нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты в сфере ГЧП и МЧП подлежат приведению в соответствие с положениями Закона о ГЧП до 1 января 2025 года.
По Соглашению о ГЧП частный партнер обязуется создать за счет собственных либо привлеченных средств объект, а также осуществлять эксплуатацию и (или) техническое обслуживание объекта. Срок действия Соглашения о ГЧП составляет не менее трех лет.
Публичный партнер предоставляет частному партнеру объект Соглашения о ГЧП на правах владения и пользования, а также земельный участок (лесной участок, водный объект, часть водного объекта, участок недр) на праве аренды без проведения дополнительных торгов.
Особенностью данной модели ГЧП является возникновение права собственности частного партнера на объект Соглашения о ГЧП. При этом объект Соглашения о ГЧП должен передаваться в собственность публичного партнера в случае, если объем финансирования создания объекта Соглашения о ГЧП публичным партнером или стоимость передаваемого частному партнеру имущества (стоимость прав на имущество) превышает объем финансирования создания объекта Соглашения о ГЧП частным партнером1.
Частный партнер вправе передавать объект Соглашения о ГЧП или свои права по Соглашению о ГЧП в залог в пользу финансирующих организаций. Для предоставления объекта Соглашения о ГЧП или прав частного партнера по Соглашению о ГЧП в залог обязательно заключение прямого соглашения. Обращение взыскания на предмет залога возможно только в случае, если в течение 180 дней со дня возникновения оснований для обращения взыскания не осуществлена замена частного партнера либо если соглашение не было досрочно прекращено по решению суда в связи с существенным нарушением частным партнером условий соглашения. В случае обращения взыскания на предмет залога публичный партнер имеет право преимущественной покупки предмета залога по цене, равной задолженности частного партнера перед финансирующим лицом, но не более чем стоимость предмета залога.
Финансирование публичным партнером осуществляется за счет предоставления субсидий2. Помимо этого в Соглашении о ГЧП может быть предусмотрена выплата публичным партнером частному партнеру штрафов и неустоек, а также компенсации при прекращении Соглашения о ГЧП. В случае предоставления финансирования публичным партнером размер предполагаемого финансирования должен являться критерием конкурса на заключение Соглашения о ГЧП.
Основные достоинства модели:
Повышение инвестиционной привлекательности за счет возможности передачи в залог объекта Соглашения о ГЧП или прав частного партнера по Соглашению о ГЧП в залог в пользу финансирующих организаций;
Передача объекта Соглашения о ГЧП в собственность частного партнера.
Основные недостатки:
Длительность подготовки проекта, в том числе, длительность проведения обязательного этапа - оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества.
Рекомендуемое регулирование на региональном уровне
В соответствии с Законом о ГЧП субъектам Российской Федерации необходимо определить орган исполнительной власти, который будет осуществлять полномочия, предусмотренные частью 2 статьи 17 Закона о ГЧП (далее - уполномоченный орган).
В этой связи субъектам Российской Федерации рекомендуется принять соответствующий акт о наделении регионального органа исполнительной власти указанными полномочиями. Также рекомендуется:
1) Определить меры стимулирования частных инвесторов для применения механизмов ГЧП и МЧП;
2) Установить порядок межведомственного взаимодействия на этапе разработки и рассмотрения предложения о реализации проекта ГЧП, а также при организации конкурсных процедур для отбора частного партнера и осуществления контроля
за исполнением СГЧП;
3) Интегрировать данные о потребностях субъекта Российской Федерации
в инфраструктурных инвестициях и сформировать перечень объектов, в отношении которых планируется заключение соглашений о ГЧП и МЧП. Такой перечень целесообразно размещать на инвестиционном портале региона и (или) сайте уполномоченного органа.
Рекомендуемое регулирование на муниципальном уровне
Согласно части 2 статьи 17 глава муниципального образования (далее – МО)
в соответствии с уставом МО определяет орган для реализации муниципальных полномочий в сфере ГЧП.
Уполномоченным органам субъектов Российской Федерации необходимо довести
до МО информацию о контактных лицах по вопросам ГЧП/МЧП в региональном уполномоченном органе, а также типовую схему рассмотрения органами местного самоуправления предложений о реализации проектов МЧП.
Указанная схема может быть представлена следующим образом:
1) МО при получении предложения о реализации проекта ГЧП/МЧП сообщает
об этом контактному лицу в уполномоченном органе субъекта Российской Федерации;
2) МО организует процедуру его рассмотрения органами местного самоуправления;
3) По итогам рассмотрения глава МО принимает решение о направлении данного предложения на оценку эффективности и сравнительного преимущества
в уполномоченный орган субъекта Российской Федерации;
4) При положительном заключении уполномоченного органа глава муниципалитета принимает решение о реализации проекта МЧП.
Кроме того, на уровне МО могут быть также реализованы меры по развитию практики ГЧП, рекомендованные для субъектов Российской Федерации, как например, формирование и публикация перечней объектов, строительство/реконструкция которых может быть осуществлена с привлечением частных инвесторов, применение муниципальных налоговых и иных стимулирующих мер, отражение мероприятий
по расширению практики реализации проектов ГЧП в муниципальных документах стратегического планирования и др.
Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления на различных этапах реализации проекта (в соответствии
с Постановлением Правительства РФ от 12.12.2015 г. №1366 «Об утверждении перечня отдельных прав и обязанностей публичного партнера, которые могут осуществляться уполномоченными им органами и (или) юридическими лицами в соответствии
с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов российской федерации, муниципальными правовыми актами»)
В рамках подготовки проекта публичный партнер готовит предложение, проводит предварительные переговоры (в соответствии с Приказом Минэкономразвития России
от 20 ноября 2015 г. № 864 «Об утверждении порядка проведения предварительных переговоров, связанных с разработкой предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, между публичным партнером и инициатором проекта»), уполномоченный орган осуществляет методическое сопровождение подготовки проекта;
В рамках рассмотрения проекта публичный партнер рассматривает поступившее предложение, организует переговоры (в соответствии с Приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2015 г. № 863 «Об утверждении порядка проведения переговоров, связанных с рассмотрением предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, между публичным партнером и инициатором проекта»), согласовывает предложения с заинтересованными органами, направляет предложение в уполномоченный орган, публикует предложения инвесторов, собирает заявки на участие в конкурсе, уполномоченный орган согласовывает публичному партнеру конкурсную документацию;
В рамках оценки эффективности проекта и определение его сравнительного преимущества публичный партнер участвует в переговорах, проводимых уполномоченным органом, уполномоченный орган проводит оценку эффективности проекта ГЧП/МЧП
(в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 1514
«О порядке проведения уполномоченным органом оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определение их сравнительного преимущества» и Приказом Минэкономразвития
от 30 ноября 2015 г. № 894 «Об утверждении методики оценки эффективности проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства и определения их сравнительного преимущества») или направляет его на оценку
в вышестоящий уполномоченный орган (для проектов на муниципальном уровне направление обязательно), обеспечивает открытость и доступность информации
о соглашениях на федеральном уровне, проводит переговоры в процессе оценки
(в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2015 г. № 1309
«Об утверждении Правил проведения уполномоченным органом переговоров, связанных
с рассмотрением предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства на предмет оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества»);
Решение о реализации проекта принимает Высший исполнительный орган государственной власти или глава МО. Публичный партнер разрабатывает проект решения
о реализации проекта ГЧП с учетом обязательного согласования уполномоченным органом;
Публичный партнер проводит конкурсные процедуры (в соответствии
с Постановлением Правительства РФ от 4 декабря 2015 г. № 1322 «Об утверждении Правил проведения предварительного отбора участников конкурса на право заключения соглашения
о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве»,
от 19 декабря 2015 г. № 1387 «О порядке направления публичному партнеру заявления
о намерении участвовать в конкурсе на право заключения соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве»);
Публичный партнер заключает СГЧП (СМЧП) с частным партнером;
Публичный партнер участвует в осуществлении мониторинга СГЧП/СМЧП
(в соответствии с Приказом Минэкономразвития Росии от 27 ноября 2015 г.
№ 888 «Об утверждении порядка мониторинга реализации соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве»), контроля
(в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 1490
«Об осуществлении публичным партнером контроля за исполнением соглашения
о государственно-частном партнерстве и соглашения о муниципально-частном партнерстве»), также вправе изменить и/или прекратить СГЧП (СМЧП). Уполномоченный орган обеспечивает межведомственную координацию, осуществляет методическое сопровождение, осуществляет мониторинг СГЧП (СМЧП), содействует защите прав и законных интересов сторон СГЧП, ведет реестр заключенных СГЧП (СМЧП).
Стороны соглашения ГЧП/МЧП
Сторонами СГЧП (СМЧП) выступают публичные партнеры и частные партнеры.
Частным партнером может быть российское юридическое лицо (список ограничений представлен в части 2 статьи 5 Закона о ГЧП).
Публичным партнером могут быть: на региональном уровне субъект РФ,
от имени которого выступает высший исполнительный орган региона или уполномоченный им региональный орган исполнительной власти, на муниципальном уровне - МО, от имени которого выступает глава муниципального образования или уполномоченный им орган местного самоуправления.
Объекты соглашения при ГЧП (МЧП)
Перечень объектов, в отношении которых могут быть заключены СГЧП (СМЧП) установлен частью 1 статьи 7 Закона о ГЧП.
Объекты, в отношении которых планируется реконструкция, на момент заключения соглашения должны находиться в собственности публичной стороны. Требование
об отсутствии прав третьих лиц на объекты, в отношении которых планируется заключение СГЧП (СМЧП), на момент заключения соглашения установлено частью 4 статьи 7 Закона о ГЧП.
Кроме того, объектом соглашения может быть только имущество,
в отношении которого законодательством РФ не установлены принадлежность исключительно к государственной, муниципальной собственности или запрет на отчуждение в частную собственность либо на нахождение в частной собственности.
В рамках Закона о ГЧП может быть предусмотрено обязательство публичного партнера по предоставлению частному партнеру предназначенного для реализации соглашения объекта недвижимого имущества. Такой объект предоставляется частному партнеру во владение и пользование без проведения торгов на срок, не превышающий срок действия соглашения.
Существенные условия СГЧП/СМЧП
Перечень существенных условий предусмотрен частью 2 статьи 12 Закона
о ГЧП. Однако в целях наиболее полного отражения всех особенностей соглашения, а также учитывая отраслевую специфику, рекомендуется включать в соглашение и иные условия.
Предоставление частному партнеру земельного участка, лесного участка, водного объекта, участка недр и их использование
Наличие СГЧП (СМЧП) является основанием для заключения договора аренды
без проведения торгов (пункт 23 части 2 статьи 39.6 Земельного Кодекса РФ).
До заключения договора аренды земельного участка необходимо удостовериться,
что категория земельного участка и его вид разрешенного использования допускают его использование в целях реализации СГЧП (СМЧП).
В соответствии с частью 2 статьи 33 Закона о ГЧП договор аренды земельного участка должен быть заключен с частным партнером не позднее пятнадцати дней
со дня подписания соглашения, если такой земельный участок образован и иные сроки
не установлены конкурсной документацией; или не позднее чем через шестьдесят дней,
если такой земельный участок предстоит образовать и иные сроки не установлены конкурсной документацией.
Государственное финансирование проектов в рамках СГЧП (СМЧП)
Финансовое участие публичного партнера в проекте ГЧП может состоять в:
Предоставлении бюджетных субсидий на создание объекта соглашения;
Предоставлении бюджетных субсидий на эксплуатацию и техническое обслуживание объекта соглашения;
Гарантировании минимального уровня загрузки (доходности) объекта соглашения;
Компенсации недополученного дохода частного партнера;
Предоставлении государственных и муниципальных гарантий.
Прямые соглашения
Возможность заключения прямых соглашений в проектах ГЧП предусмотрена частью
7 статьи 3 Закона о ГЧП.
Прямое соглашение схоже с механизмом действия государственных и муниципальных гарантий, при этом его применение не влечет за собой необходимость включения соответствующих обязательств в расходную часть бюджета и не увеличивает размер государственного (муниципального) внутреннего долга.
Наличие прямого соглашения позволяет получить более выгодные условия финансирования проекта благодаря минимизации рисков финансирующей организации.
В соответствии с прямым соглашением, заключаемым в рамках исполнения СГЧП (СМЧП), возможна передача частным партнером объекта и прав по СГЧП (СМЧП) в залог финансирующей организации в качестве способа обеспечения исполнения обязательств.
Предложение о реализации проекта ГЧП/МЧП должно содержать следующие разделы (часть 3 статьи 8 Закона о ГЧП):
Описание проекта, обоснование его актуальности;
Цели и задачи реализации проекта, определяемые с учетом целей и задач, которые предусмотрены документами стратегического планирования;
Сведения о публичном партнере;
Сведения об органе/юридическом лице, обеспечившем разработку предложения;
Проект соглашения, включающий в себя существенные условия;
Срок реализации проекта или порядок определения такого срока;
Оценка возможности получения сторонами соглашения дохода;
Сведения о прогнозируемом объеме финансирования проекта;
Описание рисков, связанных с реализацией проекта;
Сведения о финансовой эффективности проекта;
Сведения о социально-экономическом эффекте от реализации проекта;
Сведения о сравнительном преимуществе проекта.
Обязательные приложения к предложению о реализации проекта: проект соглашения, задание на проектирование/проектная документация, финансовая модель, обоснование сравнительного преимущества, описание рисков.
Форма предложения о реализации проекта ГЧП/МЧП и порядок его направления утверждены постановлением Правительства РФ от 19 декабря 2015 г. № 1386.
В соответствии с Законом о ГЧП проект ГЧП (МЧП) может быть инициирован
как публичной стороной, так и частным инвестором.
|
