Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (поглавный)
Глава 1. Общие положения
Комментируемая глава определяет наиболее общие понятия, принципы и предмет рассматриваемого Закона. Так, в качестве предмета ст. 1 Закона определяет двуединую задачу, решаемую им. Во-первых, это установление механизма реализации закреплённого ст. 43 Конституции России права каждого на образование, а во-вторых, - установление правовых, организационных и экономических основ функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности.
Ключевое значение для главы и всего Закона имеют ст. 1-3, определяющие в соответствии с установившейся в отечественной правовой системе традицией основные понятия, используемые в данном Законе. Это существенная новелла по сравнению с ранее действовавшим аналогичным Законом в ред. 1996 г.*(1), ибо, как говорили древние: "Определите термины, - и вы избавите себя от большого количества споров". В частности, Закон впервые определяет образование как общественно значимое благо, сочетающее в себе воспитание и обучение, выполняемые не только в частных, но и публичных интересах. В свою очередь, воспитание в комментируемой статье определяется как деятельность, направленная на адаптацию личности к общим правилам поведения, установленным в обществе, семье и государстве. Это определение отличает настоящий Закон от предшествующего, перекладывавшего ответственность за воспитание ребёнка целиком на плечи семьи.
Обучение определяется комментируемым Законом не просто как процесс механического накопления знаний, а как способ привития человеку навыков для самостоятельного получения этих знаний как в процессе образовательной деятельности, так и помимо неё, на протяжении всей жизни.
Определяя понятие "уровень образования" Закон подчёркивает завершённость очередного образовательного цикла, оставляя за рамками правового регулирования принятые в советское время понятия "неполного", "неоконченного" и иных незавершённых циклов образования. Закон возвращает в правовой оборот понятие "образовательный ценз", исключённый из него примитивным толкованием конституционного принципа равноправия, и связывает его с документальным подтверждением полученного человеком уровня образования, что не освобождает соискателя от вступительных испытаний при поступлении им на последующие ступени образования или занятии отдельных должностей на государственной и иной службе, однако служит формальным основанием к допуску к таким испытаниям.
Также Закон положил конец многолетним спорам вокруг понятий "академическая степень" и "квалификация", определив первое как характеристику уровня высшего образования (бакалавра, специалиста и магистра), а второе - как готовность к определённого вида профессиональной деятельности или конкретным трудовым функциям.
В развитие ч. 5 ст. 43 Конституции России Закон определяет понятие государственного образовательного стандарта, определяемого комментируемым Законом или указом Президента Российской Федерации. Однако ни в данной статье, ни в последующих Закон не определяет требований к образовательному стандарту, устанавливаемому указом Президента.
Закон также определяет содержание уровней образования: общего, как направленного на развитие личности и приобретение ею в процессе образования знаний, умений, навыков и компетенций, необходимых для жизни в обществе; профессионального образования, как вида образования, позволяющего вести профессиональную деятельность по конкретной профессии или специальности; профессионального обучения, как более узкого вида образования, обеспечивающего человеку возможность для повышения уровня образования; и дополнительного обучения, не обеспечивающего повышение уровня образования. Правда, перечисленные определения оставляют ряд вопросов, на которые Закон не даёт ответа. Во-первых, Конституция России гарантирует право человека на основное общее и среднее профессиональное образование. Являются ли перечисленные в данной статье Закона уровни образования аналогичными? Во-вторых, Основной закон гарантирует право "каждого", то есть человека, на образование, а Закон говорит о праве "личности" на приобретение знаний. Имеет ли человек, не являющийся личностью, то есть имеющий те или иные отставания в умственном развитии, право на получение общего образования? Тем более, что в этой же статье упоминаются и обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья. И наконец, в-третьих, кому нужно дополнительное образование, не сопровождающееся повышением уровня образования?
Ещё одной принципиальной новеллой комментируемого Закона является широкий подход к определению понятия "обучающийся", под которым понимается не только лицо, зачисленное в организацию, но и получающее семейное образование и самообразование.
Закон определил также понятие "образовательная деятельность", как деятельность по реализации основных и дополнительных образовательных программ, наделив правом на осуществление этой деятельности, в отличие от предшествующего Закона, не только юридических лиц, но и индивидуальных предпринимателей. При этом он подчеркнул, что образовательной организацией может именоваться только организация, для которой такого рода деятельность является основной (уставной). Такой же широкий подход демонстрирует Закон при определении понятия "педагогический работник", включая в их число не только лиц, осуществляющих образовательную деятельность, то есть обучение и воспитание учащихся, но и занимающихся организацией воспитательного процесса (методистов, деканов и др.). При этом перечисленные лица имеют право состоять с образовательной организацией в трудовых (служебных) или гражданско-правовых отношениях (условиях трудового найма).
Далее в комментируемой статье даны определения образовательного процесса и его основополагающих компонентов. Так, образовательный процесс представлен как процесс обучения, воспитания и развития человека, осуществляемый во всех перечисленных выше формах обучения в форме реализации образовательных программ, учебных курсов, предметов и дисциплин. В рамках образовательного процесса осуществляется практика (учебная, производственная, преддипломная), направленная на развитие и закрепление практических навыков обучаемых, их профессиональная ориентация и профильное обучение. Отдельно разъяснено понятие "трудоёмкость обучения", как количественная (в часах и степени сложности) характеристика учебной нагрузки обучаемого. Завершается каждый цикл учебного процесса, а также весь его объём аттестацией обучающихся (выпускников), под которой понимается процедура оценки уровня освоения обучающимися части или всего объёма учебного курса, предмета, дисциплины или программы.
Несмотря на 20-тилетнюю дискуссию и критику со стороны образовательного сообщества, включая членов Российской академии образования, данный Закон, вслед за своим предшественником, трактует образовательный процесс как комплекс образовательных услуг. На наш взгляд, такой подход противоречит смыслу Конституции России и логике юридических отношений. Если одна сторона, в данном случае - физическое лицо, имеет на что-то право, то другая сторона общественного отношения - государство обязано это право обеспечить. Обеспечение этого право никак не может выглядеть в форме услуги (услужающий - прислуживающий кому-либо лакей)*(2). Тем более, что выше в этой же статье говорится об обучении и воспитании, осуществляемом не только в интересах отдельных лиц, но и всего общества и государства в целом.
Причём далее, в нарушение всякой логики, конфликт интересов педагогического работника определяется как личная его заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества в отношениях между интересами работника и обучающегося. Как будто, качество обучения не зависит от размера и формы оплаты труда педагога!
Важную роль в содержании комментируемой главы играет ст. 3, устанавливающая основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования. Остановимся на некоторых из них. Прежде всего, Закон запрещает дискриминацию в сфере образования. На наш взгляд, это означает, неукоснительное обеспечение конституционного права каждого на образование и ответственность родителей за получение образования их несовершеннолетними детьми. Механизм реализации этого принципа помимо настоящего Закона заложен ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ.
Несмотря на незначительный штраф, налагаемый этой нормой на виновное лицо*(3), сам факт установления такой ответственности показателен.
Во исполнение ст. 2 Конституции РФ о приоритете прав и свобод человека и гражданина одним из принципов государственной политики в области образования объявлен гуманистический характер образования, приоритет защиты жизни и здоровья, прав и свобод человека.
Учитывая поликультурный и многонациональный характер российского общества, Закон устанавливает принцип сочетания единства образовательного пространства с защитой и развитием национальных культур, культурных традиций и интеграцией России в мировое образовательное пространство.
В последнее время в России остро стоит вопрос обеспечения свободы совести с учётом тяготения отдельных граждан к религиозной жизни и образованию. Закон в целом не препятствует этому, однако становится на защиту светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных организациях. Очевидно, речь идёт о возможности создания частных религиозных образовательных учебных заведений.
Одним из принципов демократического государства и общества является свобода в выборе убеждений и поведения его граждан. Применительно к сфере образования речь в Законе идёт о свободе выбора обучаемыми форм получения образования и форм обучения в пределах, предоставляемых системой образования. Также важным принципом современного образования является его непрерывность. Закон гарантирует его получение на протяжении всей жизни, но с учётом индивидуальных способностей и потребностей человека. Одним из главных принципов деятельности учебных заведений Западной Европы, Северной Америки и других цивилизованных государств на протяжении столетий является так называемая "университетская автономия". В условиях глобализации и интеграции мирового образовательного пространства комментируемый Закон впервые гарантирует принцип автономии образовательных организаций в сочетании с академическими правами и свободами педагогических работников и обучающихся.
Одним из проявлений действия этого принципа выступают закреплённые ниже принципы демократического, государственно-общественного характера управления образованием, привлечения к управлению им обучающихся и их родителей (законных представителей); равенства прав и свобод участников отношений в сфере образования; а также принцип сочетания государственного и договорного регулирования отношений в этой сфере.
Отдельно комментируемая глава определяет цели и задачи законодательства об образовании. Наряду с тривиальными, не нуждающимися в комментарии задачами, в ней конкретизировано конституционное право каждого на образование в виде решения задачи по созданию условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также задачи разграничения полномочий в сфере образования между тремя уровнями публичной власти: федеральной, региональной и местной, чему, собственно, и посвящены оставшиеся статьи комментируемой главы.
Так, определяются типы нормативных правовых актов, регламентирующих общественные отношения в рассматриваемой сфере. В соответствии со сложившейся в последнее время нормотворческой практикой в этот перечень вошли абсолютно все акты, издаваемые в нашей стране, начиная с Конституции и заканчивая муниципальными правовыми актами. Таким образом, комментируемый Закон превратился в акт непрямого действия. При этом, по мысли его авторов, должен соблюдаться ряд необходимых условий, установленных комментируемой статьёй. Во-первых, федеральное законодательство обладает приоритетом перед всеми остальными нормативными правовыми актами, а субъекты Федерации вправе издавать свои акты по остаточному принципу: по вопросам, не урегулированным федеральными нормами. Также действуют органы муниципальной власти.
Во-вторых, субъекты Федерации и муниципальные органы власти вправе при реализации права граждан на образование устанавливать на своих территориях дополнительные социальные гарантии этого права, но только за счёт собственных средств соответствующих бюджетов. В-третьих, при таком подходе неизбежны коллизии и пробелы правового регулирования. В случае их возникновения действует правило приоритета федеральных норм над региональными и региональных над муниципальными. При возникновении неразрешимых коллизий вопрос решается судом. В-четвёртых, в соответствии со ст. 15 Конституции России о приоритете общепризнанных норм международного права и международных договоров Российской Федерации над национальным законодательством, правила, установленные международным договором РФ в сфере образования, имеют безусловный приоритет.
Ключевой в комментируемой главе, безусловно, выступает ст. 6 о содержании и гарантиях реализации права на образование.
Право на образование в ней объявлено одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан РФ. Это означает, что право на образование включено Законом в число естественных прав и свобод человека и гражданина, возникает с рождением, прекращается в момент смерти человека и может быть ограничено только в целях, установленных Конституцией страны и комментируемым Законом. То есть, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, законности и правопорядка.
В этой связи необходимо отметить законодательную новеллу, в соответствии с которой принцип гарантии равного права на образование независимо от открытого перечня обстоятельств, отличающих людей друг от друга, уравновешен указанием на то, что предпочтения и преимущества, установленные при реализации рассматриваемого права для лиц, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите, не является дискриминацией в правах иных обучаемых.
В статье вновь подтверждена общедоступность и бесплатность основных видов довузовского образования и бесплатность первого высшего образования, получаемого на конкурсной основе. Также подтверждена возможность получения полилингвального образования и частичная государственная финансовая поддержка получения образования социально незащищёнными категориями граждан.
Далее в комментируемой главе подробно раскрываются полномочия органов публичной власти различного уровня в сфере образования. Так, в ст. 7 подробно описаны полномочия федеральных органов государственной власти в рассматриваемой сфере. Наряду со стандартными полномочиями, установленными ещё Законом 1992 г., появились новые, такие как реализация международных программ в сфере образования, установление федеральных требований минимальной оснащённости образовательного процесса, определён закрытый перечень полномочий, направленных на реализацию конституционной обязанности государства по лицензированию и государственной аккредитации образовательной деятельности. С учётом развития процесса информатизации, федеральные органы принимают на себя обязанности по формированию и ведению федеральных информационных систем, а в связи с введением ЕГЭ и тестирования - разработку и периодическое обновление контрольных измерительных материалов для итоговой аттестации обучаемых.
Впервые комментируемый Закон вводит как обязанность органов власти проведение обязательного мониторинга и изучения потребностей рынка труда. Отдельным пунктом Закон делегирует федеральным органам власти право устанавливать и присваивать почётные звания, государственные и ведомственные звания и награды.
Однако все эти полномочия перечёркивает последний пункт комментируемой статьи, позволяющий федеральным органам власти осуществлять "иные полномочия" в сфере образования. На наш взгляд, он позволяет федеральным органам власти не только внедряться в компетенцию иных органов власти в сфере образования, но и бесконечно изобретать новые бюрократические препоны, нарушающие автономию образовательных учреждений. Как метко отметил А.И. Рыков (расстрелян в 1938 г.): "Карательный аппарат всегда найдёт себе работу".
Комментируемая глава определяет полномочия "переданные для осуществления" в сфере образования органам государственной власти субъектов РФ. Эти полномочия отличаются от установленных для исполнения этими органами ст. 9 тем, что осуществляются под жёстким контролем федеральных органов государственной власти и на средства федерального бюджета, полученные в виде субвенций, носящих целевой характер. Эти полномочия, хоть и определены более подробно, чем в предыдущей статье, но не распространяются на федеральные образовательные учреждения, управление которыми относится в соответствии со ст. 7 Закона к компетенции вышестоящих органов государственной власти.
Следует отметить, что к немногочисленным достоинствам комментируемого Закона необходимо отнести установление прямого запрета на введение региональными органами государственной власти "дополнительных требований и ограничений в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов организаций".
Собственные полномочия региональных органов государственной власти в сфере образования установлены ст. 9 Закона. К ним отнесен прежде всего широкий круг полномочий по управлению образовательным заведениями (кроме организаций высшего образования, которые традиционно остаются в федеральном подчинении).
Что касается организационных форм, то к ним относятся муниципальные и аккредитованные частные образовательные учреждения. К сожалению, как и в случае с федеральными органами государственной власти, круг полномочий региональных органов государственной власти в рассматриваемой сфере установлен открытый.
Примечательно, что Закон 1992 г. допускал возможность создания высших учебных заведений регионального уровня.
И некоторые субъекты Федерации воспользовались этим правом. Например, в г. Москве был создан Московский городской университет управления Правительства города Москвы. По отношению к таким учреждениям комментируемый Закон установил некую переходную норму.
Если эти организации были созданы до 31 декабря 2004 г. (момента отмены действия этой нормы), то они продолжают действовать на условиях подчинения их органам власти субъектов Федерации. Однако все управленческие действия по их организации и ликвидации осуществляются по согласованию с федеральными органами государственной власти в сфере образования.
Завершает комментируемую главу ст. 10, определяющая полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования. Это полномочия определены, что называется по "остаточному" принципу. Вместе с тем, в статье присутствует и норма иного типа: "на вырост". В городских округах могут создаваться образовательные организации высшего образования муниципального подчинения, отсутствующие в настоящее время.
Отдельными полномочиями наделены органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Они наделены правом руководствоваться законами названных субъектов Федерации, действующими в сфере образования.
Но и здесь установлено ограничение по срокам. Органы местного самоуправления муниципальных районов осуществляют функции учредителя по отношению к образовательным организациям по состоянию на 31 декабря 2008 г. - срок, после которого названные органы публичной власти были лишены этого права.
Муниципальные органы сельских поселений какими-либо полномочиями в сфере образования не обладают, чем и объясняется лёгкость, с которой в нашей стране ликвидируются так называемые "малокомплектные" сельские школы.
|
