Сводное заключение ГИС-Ассоциации
по доработке Положения о федеральном картографо-геодезическом фонде
Обсуждение текста действующего Положения о федеральном картографо-геодезическом фонде было организовано ГИС-Ассоциацией в режиме Интернет-дискуссии (http://www.gisa.ru/fedfond.html) и ее очной части, проведенной на специальном заседании XII Всероссийского форума «Рынок геоинформатики в России. Современное состояние и перспективы развития» 10 июня 2006 г. Всего в обсуждении приняло участие 18 (цифра будет уточнена после очной фазы обсуждения) авторитетных, с точки зрения ГИС-Ассоциации, субъектов в области геодезической и картографической деятельности. Дискуссия носила открытый, демократичный характер – каждый желающий высказать свое мнение такую возможность имел.
Свою точку зрения в Интернет-дискуссии высказали:
— Алчинов Александр Иванович, генеральный директор, ООО НПФ Талка-ТДВ;
— Балагуров Андрей Александрович, старший партнер, ЮЦ «Законный бизнес»;
— Бакирова Татьяна Васильевна, начальник отдела ГИС, СургутНИПИнефть;
— Валдин Владимир Владимирович, генеральный директор, Дискус Медиа;
— Даниленко Антон Борисович, Компания «Прайм Груп»;
Захаров Александр Леонидович, президент, ООО «Фирма «Ингит»;
Меликов Сергей Эдуардович, директор ООО «Ди Эм Би»;
Милич Владимир Николаевич, директор, Ижтехинформ;
Притворов Андрей Петрович, генеральный директор, ИЦ ДИК;
Рогачев Алексей Вячеславович, ОАО ЦИП;
Соломатин Михаил Евгеньевич, директор, ЦПГ Терра—Спейс;
Токарчук Леонид, ООО «ДИ-ЛИТО»(Нижний Новгород);
Куртеев Валентин Васильевич, МПР России;
Льготин Виктор Александрович, директор, Томскгеомониторинг»;
Немынов Михаил Петрович, директор, ГИС-Проект;
Серов Алексей Владимирович, заместитель директора, ГУ «ТФИ РК»;
Зиссман Андрей Игоревич, начальник отдела ГИС, ОГУП РНПЦ «Одно окно», Белгород»;
Геллерт Владимир Оскарович, Управление архитектуры и градостроительства администрации Калининградской области;
Морозова Ирина Глебовна, управление архитектуры Ленинградской области;
Щербинин Юрий Борисович, НПО Эльбрус.
Заключения экспертов прилагаются.
Самыми острыми проблемами, по мнению экспертов ГИС-Ассоциации, в работе ФКГФ на сегодня являются:
- использование статуса организаций фондодержателей со стороны ФГУПов Роскартографии, имеющих право заниматься коммерческой деятельностью для приобретения конкурентных преимуществ на рынке;
усложненный порядок предоставления материалов ФКГФ;
отсутствие четко определенного состава данных и материалов ФКГФ;
отсутствие четкого алгоритма обоснования платы за фонды, что часто является предметом договора с ТИГГН и требует разглашения коммерческой тайны (договора с заказчиком);
не соблюдение авторских и материальных прав лицензиатов, размещающих свои материалы в ФКГФ;
затрудненность поиска и оценки качества материалов из-за отсутствия централизованного каталога материалов ФКГФ;
отсутствие требований к передаваемым в ФГКФ цифровым пространственным данным.
Первоочередной задачей является четкое определение целевого назначения Государственного картографо-геодезического, Федерального картографо-геодезического, ведомственных, региональных и корпоративных фондов. Без этого определения обсуждение Положения теряет смысл из-за множественности трактовок предназначения фондов.
Сделать это целесообразно в виде соответствующего положения «О ведении фондов картографо-геодезической информации в Российской Федерации», с утверждением последнего на заседании Правительства.
В этом положении должно быть отражено:
цели и задачи ведения фондов,
общие принципы их формирования и использования материалов,
принципы соблюдения авторских и имущественных прав,
взаимоотношение фондов с государственными архивами,
структура фондов,
содержание фондов,
ведомственная юрисдикция фондов,
источники финансирования,
требования к организациям – фондодержателям.
Исходя из современного состояния картографо-геодезической отрасли в России: перехода на рыночное функционирование, наличия большого отряда лицензированных организаций, изменения источников финансирования картографо-геодезических работ (возрастающей доле не бюджетных средств) за фондами целесообразно оставить лишь одну главную цель – хранения и предоставления в пользование картографо-геодезических материалов, принадлежащих государству. В качестве переходной меры, в соответствии с задачами формирования Российской инфраструктуры пространственных данных, на какой-то период, целесообразно закрепить за фондами функцию ведения баз метаданных о всех картографо-геодезических работах выполненных на закрепленной за фондами территории, т.е. ту функцию которую в настоящее время выполняют карты изученности в ТИГГН.
Значительная часть предложений, сделанная участниками дискуссии касается принципов формирования и функционирования фондов в целом и может быть распространена не только на Федеральный картографо-геодезический фонд, но и на все виды картографо-геодезических фондов.
Это такие принципы, как:
четкое закрепление тематики и территории хранения за каждым фондом,
обязательное хранение в фондах материалов, произведенных за счет средств соответствующего бюджета (государственного, местного),
добровольное хранение в фондах материалов, произведенных за счет частных средств, с соблюдением авторских и имущественных прав,
создание баз метаданных о материалах, хранящихся в фонде с изданием специальных публичных каталогов и их публикации в Интернете,
свободное, за исключением материалов, имеющих режимные ограничения, предоставление материалов фондов, произведенных за счет бюджетных средств, всем желающим по цене тиражирования и возмещения затрат на хранение,
отсутствие у организаций-фондодержателей возможности заниматься коммерческой деятельностью по производству производной продукции по отношению к материалам фонда.
В целом участниками дискуссии сделаны следующие принципиальные замечания и предложения:
№
|
Суть замечания
|
Суть предложения
|
Авторы
|
1
|
Не сформулирована цель и задачи ведения ФКГФ
|
Действующий документ не только нельзя назвать «действующим», а скорее наносящим вред Роскартографии и развитию отрасли в целом. «Доработка» этого документа, на мой взгляд, бессмысленна абсолютно. Менять нужно идеологию Положения! А это вопрос политический. Поэтому хотелось бы получить от Минтранса четкое разъяснение государственной политики в отношении целей создания фонда и его предназначения. Предполагается ли создать и поддерживать Фонд как составляющий элемент новой эффективной системы топографо-геодезического и картографического обеспечения территории страны, выстраиваемой Минтрансом с учетом современных экономических реалий, или же Фонд опять рассматривается только как источник дополнительных доходов ведомства? Второе тоже имеет свою логику.
|
С.Меликов, М.Соломатин, А.Николаев
|
Не спешить с принятием этого документа, тщательно увязать его статьи друг с другом и иными нормативными актами.
|
А.Притворов
|
Отсутствие четкого понимания того, кому, для чего и в какой степени он требуется, делает чтение всего документа довольно туманным и неясным.
|
А.Рогачев
|
2
|
Нет централизованного каталога материалов фондов, поиск и оценка качества материалов затруднены
|
Фонд, к которому адресуются требования должен быть оформлен юридически как сеть библиотек, имеющих реквизиты и издающих каталоги содержания, по примеру Каталогов карт и книг издаваемых ГУНиО МО.
В каталогах, по каждой единице хранения должна быть приведена аннотация и правообладатель, с согласия которого выдаются материалы или просто цена за пользование материалами.
|
А.Алчинов,
А.Захаров
|
Для ознакомительных целей материалы должны выдаваться без ограничений, кроме режимных, т.е. любому обратившемуся юридическому или физическому лицу, но только в стенах фонда, для чего фонды должны быть оснащены специальными комнатами для посетителей
|
А.Захаров
|
В п. 10 добавить слова: «в том числе публичной отчетности»,
|
А.Притворов
|
Информация о наличии материалов фонде должна быть открытой. Перечень материалов и данных должен публиковаться в сети Internet и выдаваться по запросам организаций.
|
Л.Токарчук, А.Николаев
|
П.9 изложить в редакции: «Учет материалов и данных федерального картографо-геодезического фонда осуществляется в соответствии с требованиями ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» и нормативных документов Федеральной архивной службы России».
|
В.Милич
|
Сформировать порядок ведения баз метаданных о ресурсах ФКГФ и порядок предоставления информации из баз метаданных (в т.ч. с использованием Интернет). В базах метаданных кроме технических параметров необходимо отражать правовой режим использования ресурса, определенный собственником (распорядителем) ресурса.
Целесообразно отнести базы метаданных о ресурсах ФКГФ к разряду государственных информационных ресурсов. В первую очередь речь идет о таких обязательствах как обязательное предоставление документированной информации для государственных информационных ресурсов (ст. 8 ФЗ-24), реализация равных прав на доступ к ресурсам (ст. 12), гарантии предоставления информации (ст. 13)
|
А.Серов
|
Должна отслеживаться «судьба материалов» фонда, т.е. какие производные произведения были созданы на основе материалов фонда
|
А.Николаев
|
3
|
Не соблюдены авторские и материальные права лицензиатов, размещающих свои материалы в ФКГФ
|
Дополнить п.3 фразой «…с сохранением за ними всех исключительных прав на результаты их деятельности, выраженные в передаваемых материалах и данных».
Приложить типовой договор о передаче неисключительных прав
|
А.Алчинов, А.Балагуров, В.Валдин, В.Милич, В.Куртеев,
В.Льготин,
А.Зиссман
|
П.14 абзац 3 дополнить: Передача третьим лицам полученных в пользование материалов и данных фонда и их копирование допускаются в зависимости от принадлежности этих материалов и данных по разрешению соответственно Федеральной службы геодезии и картографии России или Министерства обороны Российской Федерации; материалов и данных фонда, полученных от иных юридических и физических лиц – по разрешению организаций и граждан, их предоставивших.
Организации-фондодержатели ведут реестр выдачи материалов и данных и предоставляют выписки из реестра по запросам организаций и граждан, предоставивших материалы и данные
|
В.Валдин
|
Должна быть предусмотрена возможность заключения фондами договоров с авторами на право выдачи материалов для использования другими лицами и оговорен гонорар, который фонд перечисляет автору из суммы, вырученной от оплаты вырученной при выдачи материалов. Если договора с фондом нет, то выдача материалов для использования в картографических работах может осуществляться только лицам, заключившим договоры с автором.
Передача негосударственных материалов в фонды должна осуществляться на договорной основе, т.е. фонды должны заключать договоры, по которым принимать ответственность за соблюдения авторских прав.
|
А.Захаров
|
В обязательном порядке в ФКГФ должны включаться только результаты тех работ, которые отнесены к работам федерального назначения и финансируются (финансировались) за счет средств федерального бюджета и/или распорядителями которых являются федеральные ведомства (п.1 ст.8, п.2 ст. 11 ФЗГиК и ПП РФ от 02.12.04 №726) .
Прочие ресурсы, в т.ч. результаты специальных геодезических и картографических работ включаются в состав фонда на добровольной основе, на основании договора, заключаемого между юридическим лицом ответственным за ведение фонда и собственником (распорядителем) ресурса (при этом в договоре могут быть определены условия предоставления информации третьим лицам).
|
А.Серов
|
Возмездное предоставление материалов и данных фонда должно предусматривать компенсацию собственнику материалов.
|
А.Николаев, Ю.Щербинин
|
|
Выделить понятие метаданных, сохранить требование бесплатного предоставления метаданных в территориальные органы Роскартографии, и все сказанное о передачи данных заменить на передачу метаданных, а передачу данных из “Положения” исключить.
|
Ю.Щербинин
|
Не проработан вопрос с защитой авторских прав на произведённую продукцию, особенно когда автором является коммерческая структура и работы выполнялись не за счёт бюджетных средств, а исходные данные (например, космическая съёмка с зарубежного КА) защищены лицензионным соглашением с компанией – владельцем спутника, разрешающим передачу ДДЗ исключительно заказчику данной продукции
|
|
А.Даниленко
|
4
|
Плата за фонды не имеет четкого алгоритма обоснования и часто является предметом договора с ТИГГН и требует разглашения коммерческой тайны (договора с заказчиком)
|
Установить, что размер оплаты определяет Минфин России, доход от использования фонда зачисляется в бюджет; финансирование организаций – фондодержателей для обеспечения ведения фонда осуществляется в порядке бюджетного финансирования
|
А.Алчинов, А.Балагуров
|
П.15 дополнить: Взимание иных сборов и платы в любой форме за предоставление в пользование материалов Фонда в состоянии «как есть» не допускается
|
В.Валдин
|
Подробно прописать и согласовать с Минфином алгоритм утверждения тарифов за работы по экспертизе договоров и произведённых материалов без привязки к сумме конкретного договора.
|
А.Даниленко, Л.Токарчук
|
Не должна взиматься плата за использование карт созданных за бюджетные средства, кроме платы за услуги фондов, поскольку это является двойным налогообложением
|
А.Захаров
|
Безвозмездную передачу материалов в ФКГФ надо рассматривать только для материалов, созданных за бюджетные средства, но и бюджетным организациям они должны передаваться бесплатно. Коммерческим же за плату. При этом у Исполнителей и Заказчиков работ должно оставаться право (указанное в договоре) распоряжаться своей продукцией без согласования с Фондом (Роскартографией).
|
М.Немынов
|
Максимально уравнять всех потребителей (частные фирмы и госпредприятия) и отменить многоразовую плату за право осуществлять картографическую деятельность
|
А.Притворов
|
Материалы, созданные за счет средств федерального бюджета должны предоставляться за плату, которая включает в себя только плату за деятельность фонда, и не включает плату за создание материалов
|
А.Николаев
|
5
|
Не определены полномочия Минобороны и Роскартографии по ведению и формированию ФКГФ
|
|
А.Рогачев, В.Куртеев, М.Немынов
|
Детально указать какие именно данные и материалы фонда относятся к ведению Минобороны, какие – к Роскартографии
|
А.Балагуров
|
П. 4 изложить в редакции:
«Фонд находится в ведении Федерального агентства геодезии и картографии. Создание и ведение фонда осуществляются Федеральным агентством геодезии и картографии в соответствии с настоящим Положением».
|
В.Милич
|
Держателем фонда может быть только одно ведомство – Роскартография, это её прямая обязанность. Министерство обороны должно выступать в данной ситуации, как одна из федеральных структур - потребителей информации, которая может бесплатно использовать данные, полученные за счёт федерального бюджета. Остальную информацию – объект авторского права, Министерство обороны должно получать за плату наравне с остальными потребителями данных
|
А.Даниленко
|
Созданием, хранением и ведением ФКГФ должна заниматься одна организация, а именно Роскартография и организации, находящиеся в ее ведении. Желательно раз и навсегда установить, что у Роскартографии и Министерства обороны близкие, но разные задачи и взаимодействие двух ведомств определить другим документом
|
В.Льготин
|
6
|
Не определены данные и материалы (состав) федерального фонда и территориальных, ведомственных фондов
|
Четко определить данные и материалы федерального фонда и территориальных, ведомственных фондов
|
А.Балагуров, В.Льготин
|
Обязательной передаче в фонды должны подлежать только результаты бюджетных работ и специально оговоренные позиции при регистрации работ. Результаты, полученные на коммерческой основе, передаются в фонд добровольно.
|
А.Захаров, В.Льготин
|
П2. 2 абзац устанавливает: В фонд включаются материалы и данные по перечню согласно приложению.
Предлагаем изложить в следующей редакции: «В фонд включаются материалы и данные на основании экспертизы ценности материалов и данных в соответствии с Федеральным законом «Об архивном деле в Российской Федерации».
|
В.Милич
|
п.5, 2 абзац исключить из «Положения», так как данная норма определяет отчетность по ведомственным фондам и к регулированию вопросов создания и ведения федерального картографо-геодезического фонда отношения не имеет
|
В.Милич
|
п.8 изложить: Фонд включает в себя материалы и данные, находящиеся в федеральной собственности
|
В. Милич
|
Исключить из перечня: «другие тематические карты», «производные материалы данных дистанционного зондирования», «гравиметрические материалы» и т. д..и оставить только топографические карты и материалы геодезических работ, создаваемых Федеральной службой геодезии и картографии
|
В.Льготин
|
|
|
Картографо-геодезический фонд должен строится по принципам территориального управления: Федеральный (М 1:500000 и мельче), отраслевой, региональный(1:200000, 1:100000), местный(1:50000 и крупнее), корпоративный. Целесообразно в составе инфраструктуры фондодержателей наряду с аэрогеодезическими предприятиями, инспекциями геонадзора и другими подведомственными Роскартографии организациями предусмотреть ГИС-центры на уровне муниципальных районов (городских округов) и на региональном уровне
|
Ю.Щербинин
|
7
|
Усложнен порядок предоставления материалов ФКГФ
|
Организации-фондодержатели обеспечивают только хранение и копирование материалов и данных при их предоставлении в пользовании. Договор на использование данных фонда заключается с тер.органом, у которого на предоставление таких прав должны быть полномочия, оформленные договором с Роскартографией о передаче исключительных прав на определенную группу данных фонда (по территориальному признаку);
|
А.Балагуров
|
Дополнить п.14 абзац 1 «Не допускается наложение любых ограничений на использование материалов фонда, кроме предусмотренных в установленном порядке законодательством Российской Федерации прямого действия»
Далее исключить: Материалы и данные фонда предоставляются пользователям на договорной основе
|
В.Валдин, Л.Токарчук
|
Выдача материалов из фонда для использования в картографических работах должна осуществляться только лицензиатам без визы инспекций, поскольку по закону картографические работы имеют регистрационный характер, а не разрешительный. Такая выдача материалов, должна сопровождаться договором с указанием права на использования материалов в картографических работах.
Не должно быть оснований для отказа в выдаче материалов для использования в картографических работах с заключением договоров, кроме:
- отсутствия согласия автора
- наличия режимных ограничений
- отсутствия у субъекта лицензии
- уклонения субъекта от оплаты предусмотренных платежей
- доказанные судом обстоятельства, ограничивающие право пользования субъектом материалами фондов.
Не должно быть ограничений, кроме режимных, для выдачи копий материалов для собственных нужд, т.е. не для использования в картографических работах
|
А.Захаров
|
|
|
Необходимо определить четкие процедуры включения ресурсов в состав фонда, предоставления ресурсов и предоставления сведений о ресурсах (метаданных), с указанием сроков и, по возможности, требований к содержанию документов, участвующих в документообороте (например, общее содержание заявки на получение ресурса и т.п.).
|
А.Серов
|
|
|
Предлагается все материалы ФКГФ перевести в электронный (растровый) формат. Тогда будет сведена к минимуму возможность потери или порчи данных хранящихся в фонде, а плата за использование материалов фонда свелась бы к стоимости копирования.
|
А.Зиссман
|
8
|
Не соотнесены требования к лицензируемым организациям (Положение о лицензировании картографической деятельности) и положения о ФКГФ. Первое обязывает безвозмездную передачу 1 экземпляра изданной картографической продукции в соответствующие картографо-геодезические фонды, второе приводит широкий перечень
|
Корректировка перечня и Положения о лицензировании картографической деятельности
|
А.Балагуров
|
9
|
Организации фондодержатели-предприятия Роскартографии наделены правом коммерческой деятельности и используют статус фондодержателей для приобретения конкурентных преимуществ
|
Дополнить п.6 «Организации-фондодержатели определяются из списка, определяемого Правительством Российской Федерации, из числа организаций без права ведения коммерческой деятельности»
|
В.Валдин,
А.Даниленко, Л.Токарчук, А.Серов
|
п.5 1 абзац изложить редакции:
«Материалы и данные фонда находятся на хранении в Федеральном агентстве геодезии и картографии и территориальных инспекциях государственного геодезического надзора
п.6 изложить в редакции: «Территориальные инспекции государственного геодезического надзора, находящиеся в ведении Федеральном агентстве геодезии и картографии и осуществляющие по его поручению ведение фонда, хранят и предоставляют в пользование материалы и данные фонда по закрепленной за ними территории.
Перечень территориальных органов государственного геодезического надзора утверждается Федеральным агентством геодезии и картографии и доводится до сведения пользователей».
В п.п. 7, 11 слова организации-фондодержатели заменить на «территориальные инспекции государственного геодезического надзора
Дополнить пунктом: «Распоряжение исключительным правом на материалы федерального картографо-геодезического фонда от имени Российской Федерации осуществляют Федеральное агентство геодезии и картографии и территориальные инспекции государственного геодезического надзора»
|
В.Милич
|
Ведение Фонда должно быть не совместимо с коммерческой деятельностью
|
А.Притворов
|
10
|
Не разработаны требования к передаваемым в ФГКФ цифровым пространственным данным
|
Разработать требования к передаваемым в ФГКФ цифровым пространственным данным
|
А.Даниленко, Вкуртеев, В.Льготин
|
11
|
Не определена мера ответственности и последствия за не сдачу материалов в фонды
|
|
М.Немынов
|
12
|
Не определены четкие источники финансирования
|
Ведение фондов требует не только «установленных Правительством Российской Федерации предельной численности и фонда оплаты труда работников центральных аппаратов и их территориальных органов», но и многих других расходов.
|
А.Рогачев
|
Исходя из вышеизложенного, на взгляд экспертов ГИС-Ассоциации, предстоящее рассмотрение невозможно ограничить только Положением о федеральном картографо-геодезическом фонде, поскольку рассматриваемые в нем вопросы государственного регулирования затронуты еще, как минимум, в :
Законе О Геодезии и Картографии,
Инструкции О порядке предоставления в пользование и использования материалов и данных Федерального картографо-геодезического фонда
Положении О порядке передачи гражданами и юридическими лицами в Федеральный картографо-геодезический фонд копий геодезических и картографических материалов и данных
Инструкции О порядке осуществления государственного геодезического надзора в Российской Федерации
Положении о лицензировании картографической деятельности и Положении о лицензировании геодезической деятельности
Без корректировки указанного Закона (как минимум, статей 9, 10, 11; вероятно, статей 5, 6) невозможно выполнить необходимую (желаемую) корректировку рассматриваемого Положения. Невозможно ограничиться корректировкой только Положения, поскольку одновременно с выполняемой корректировкой следует корректировать в желаемом направлении и тексты подчиненных документов 2), 3), 4) и 5).
Низкое качество правовых и нормативных документов, регулирующих картографическую и геодезическую деятельность, объясняется, с точки зрения ГИС-Ассоциации, отсутствием механизма участия в их разработке представителей частных лицензированных предприятий. По оценкам Роскартографии, именно эти предприятия имеют сегодня более квалифицированный и энергичный (с меньшим средним возрастом) состав отраслевых профессионалов.
В связи со всем вышеизложенным ГИС-Ассоциация считает целесообразным в качестве первоочередной задачи считать разработку Концепции формирования Российской инфраструктуры пространственных данных (далее – Концепция), которая призвана определить роль и место государства и частного бизнеса в обеспечении всех пользователей качественными, актуализированными и достоверными пространственными данными на качественно новой – цифровой основе. От принятых в ней принципиальных положений будет сильно зависеть будущее не только картографо-геодезических фондов, но и института лицензирования и государственного контроля, авторских и имущественных прав на базовые пространственные данные, системы пространственных метаданных, регламентов и стандартов обмена пространственными данными.
Для интеграции вариантов проектных предложений Концепции, сделанных Роскартографией и Минэкономразвития России целесообразно создать межведомственную рабочую группу с обязательным включением в ее состав представителей Минтранса России, Роскартографии, общественных, научных организаций и представителей частного бизнеса, занимающихся картографической и геодезической деятельностью.
Подобная группа специалистов может быть создана и при Минтрансе России в качестве постоянно-действующего Экспертного совета, чье мнение подлежит обязательному учету при принятии правовых, нормативных и нормативно-технических документов.
ГИС-Ассоциация благодарит Минтранс России за обращение к ней с просьбой представить обобщенные предложения по доработке Положения о федеральном картографо-геодезическом фонде, основанные на мнении наиболее авторитетных субъектов в области геодезической и картографической деятельности. Мы считаем такую практику обязательной в современном правовом государстве, построением, которого занимается Российская Федерация.
Выражаем надежду, что мнения наших экспертов будет учтено при доработке Положения о федеральном картографо-геодезическом фонде. Со своей стороны мы готовы в менее сжатые сроки на безвозмездной основе представить свой вариант проекта Положения о Федеральном картографо-геодезическом фонде и предложения о внесении соответствующих изменений в упомянутые выше правовые и нормативные акты, если руководство Минтранса России считает это целесообразным.
С уважением
президент ГИС-Ассоциации С.А.Миллер
|
