Документ предоставлен КонсультантПлюс
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
КАПИТАЛЬНЫЙ РЕМОНТ, РЕКОНСТРУКЦИЯ, ПЕРЕУСТРОЙСТВО
И ПЕРЕПЛАНИРОВКА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ: ЮРИДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 1 мая 2014 года
Н.В. ЛАСКИНА
Автор:
Ласкина Н.В. - кандидат юридических наук, главный юрисконсульт, начальник юридического отдела Саратовского государственного социально-экономического университета, автор многочисленных научных статей, учебно-методических пособий, а также Комментариев к ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О приватизации государственного и муниципального имущества" и Комментария к ГПК РФ.
В данном практическом пособии систематизированы основные законодательные требования к порядку осуществления реконструкции, капитального ремонта, переустройства и перепланировки объектов недвижимости, начиная с заключения договора на проведение данных видов строительно-ремонтных работ и заканчивая вводом объектов в эксплуатацию, составлением акта приемки выполненных работ.
Предметом рассмотрения в работе стали вопросы регулирования согласительно-разрешительных процедур на проведение данных видов работ, порядка их осуществления, строительного контроля и надзора в зависимости от объектов недвижимости, подлежащих капитальному ремонту, реконструкции, переустройству и перепланировке. Также в пособии исследуются проблемы самовольной реконструкции, перепланировки (переустройства).
Структура пособия включает четыре главы, три из которых посвящены вопросам капитального ремонта, реконструкции, перепланировки и переустройства применительно к конкретным видам объектов недвижимости: объектов капитального строительства, памятникам истории и культуры, жилых помещений.
Пособие может быть полезно как в практической сфере, так и использоваться для более углубленного изучения данных вопросов студентами и аспирантами, а также в преподавательской деятельности.
Данное пособие подготовлено на основе анализа нормативных правовых актов Российской Федерации, регионального и муниципального законодательства по состоянию на 1 мая 2014 года.
Глава 1. КАПИТАЛЬНЫЙ РЕМОНТ, РЕКОНСТРУКЦИЯ, ПЕРЕПЛАНИРОВКА
И ПЕРЕУСТРОЙСТВО ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ: ПОНЯТИЕ,
СУЩНОСТНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ И ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ЧЕРТЫ
§ 1.1. Правовая природа понятий "капитальный ремонт",
"реконструкция", "переустройство", "перепланировка"
В последнее время проблемы осуществления капитального ремонта, реконструкции, переустройства и перепланировки объектов недвижимости стали очень актуальными, что объясняется не только стремлением людей улучшить свои условия проживания, сделать их более комфортными, но и необходимостью обеспечения надежности и безопасности зданий, сооружений, сохранения культурного наследия. В любом здании, как бы хорошо оно ни было в свое время построено, несущие конструкции со временем утрачивают свои свойства частично или полностью. На смену старым приходят новые материалы и конструктивные решения.
Ввиду этого в последние годы Правительством Российской Федерации принят ряд федеральных целевых программ, направленных на улучшение жилищных условий, а также на сохранение архитектуры городов. Так, к примеру, основными задачами Федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 17.12.2010 N 1050, являются создание условий для развития массового строительства жилья экономкласса; повышение уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов жилищного строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья; обеспечение повышения доступности жилья в соответствии с платежеспособным спросом граждан и стандартами обеспечения их жилыми помещениями.
Однако, несмотря на несомненную значимость и распространенность названных видов деятельности, юридические лица и граждане зачастую недостаточно четко представляют себе, в чем заключается суть и особенности проведения капитального ремонта, реконструкции, переустройства и перепланировки, в связи с чем на практике нередко возникают конфликтные ситуации, в частности, и судебные споры. Ввиду этого необходимо четко представлять, в чем заключается сущность вышеназванных строительных работ и какова их правовая природа.
Исходя из положений п. 2 ст. 740 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), реконструкция предприятия, здания (в том числе жилого дома), сооружения или иного объекта осуществляется на основании договора строительного подряда. Правила о договоре строительного подряда применяются также к работам по капитальному ремонту зданий и сооружений. Здесь же указано, что, когда по договору строительного подряда выполняются работы для удовлетворения бытовых или других личных потребностей гражданина (заказчика), к такому договору соответственно применяются правила § 2 главы 37 ГК РФ о договоре бытового подряда. Если строительные работы осуществляются для государственных и муниципальных нужд, то в данном случае применяются нормы § 5 главы 37 ГК РФ о подрядных работах для государственных нужд. Часто, прежде чем приступить к непосредственному осуществлению строительных работ, необходимо выполнить подготовительную работу: разработать проектно-техническую документацию и провести изыскательские работы, основания проведения которых урегулированы § 4 все той же главы 37 ГК РФ. Все вышеперечисленные договоры являются отдельными видами договора подряда, согласно которому одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его.
Таким образом, строительные работы по реконструкции, капитальному ремонту, переустройству и перепланировке объектов недвижимости выполняются на основании договора подряда (на основании его отдельных видов). Тот факт, что договор является основанием для проведения реконструкции, капитального ремонта, переустройства и перепланировки объектов недвижимости, подтверждается и материалами судебной практики - Постановление ФАС Центрального округа от 03.04.2014 по делу N А14-8634/2013, Постановление Президиума ВАС РФ от 09.10.2012 N 5150/12 по делу N А10-4975/2010.
Непосредственный порядок осуществления реконструкции, капитального ремонта, перепланировки, переустройства объектов недвижимости урегулирован специальными нормативными актами, и в первую очередь Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (далее - ГрК РФ) и Жилищным кодексом Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ (далее - ЖК РФ).
Однако в п. 1 ст. 52 ГрК РФ указано, что строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт регулируются ГрК РФ, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Таким образом, отдельные аспекты осуществления вышеуказанных видов деятельности регулируются и иными федеральными законами (например, Федеральным законом от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и др.), а также подзаконными нормативными актами, в частности различными СНиПами и техническими регламентами.
Важным моментом является то обстоятельство, что реконструкция объектов капитального строительства и капитальный ремонт таких объектов регулируются на федеральном уровне. До принятия ГрК РФ предусматривалась возможность принятия территориальных и региональных строительных нормативов <1>. Однако следует отметить, что в отношении объектов недвижимости, являющихся объектами культурного наследия, федеральные органы власти устанавливают лишь общие принципы сохранения, т.е. ремонтно-реставрационные работы, направленные на обеспечение физической сохранности указанных объектов (п. 8 ст. 9, п. 1 ст. 40 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ), а конкретный порядок проведения таких работ может быть определен как региональными органами власти, так и органами местного самоуправления, на территории которых находится тот или иной объект культурного наследия (ст. 9.2, 9.3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ).
--------------------------------
<1> См.: Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Игнатюк Н.А. и др. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный).
Относительно порядка осуществления перепланировки и переустройства жилых помещений следует обратить внимание на положения п. 10 ст. 12 ЖК РФ, согласно которому определение условий и порядка переустройства и перепланировки жилых помещений относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений.
Однако положения подп. 7, 9.1 п. 1 ст. 14 ЖК РФ уполномочивают органы местного самоуправления на согласование переустройства и перепланировки жилых помещений, а также на определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки жилых помещений.
Из сказанного следует, что порядок переустройства и перепланировки жилых помещений регулируется как нормами федерального законодательства, так и нормативными актами органов местного самоуправления в пределах предоставленных им полномочий. В настоящее время зачастую возникают судебные споры, связанные с действием региональных, муниципальных нормативных актов, регулирующих вопросы переустройства и перепланировки.
Так, например, Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 04.07.2013 по делу N А32-29632/2012 было отказано в удовлетворении требования о признании недействительным и отмене предписания жилищной инспекции. При рассмотрении дела судебными инстанциями установлено, что решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилых помещений выданы ненадлежащим органом - муниципальным учреждением "Управление архитектуры и градостроительства Ейского городского поселения Ейского района", а не органом местного самоуправления - администрацией.
Все изложенное имеет существенное значение в практической деятельности, поскольку знание того, какие органы власти уполномочены издавать нормативные акты, касающиеся порядка проведения капитального ремонта, реконструкции, перепланировки и переустройства объектов недвижимости, позволит избежать возможностей бюрократического произвола со стороны региональных органов власти и органов местного самоуправления.
Таким образом, правовым основанием для осуществления работ по капитальному ремонту, реконструкции, перепланировке, переустройству объектов недвижимости выступают гражданско-правовые нормы о договоре подряда (§ 1 - 5 главы 37 ГК РФ) (за исключением, когда переустройство и перепланировка осуществляются гражданами самостоятельно), а содержание этих понятий имеет техническое наполнение, урегулированное специальными нормативными актами.
Ввиду того что договор строительного подряда занимает основное место в сфере регулирования работ по реконструкции, капитальному ремонту, переустройству и перепланировке, данному виду договора подряда посвящен § 1.2. Особенности других видов договора подряда будут изложены в последующих главах при рассмотрении особенностей тех или иных видов строительных работ.
§ 1.2. Договор строительного подряда как одно из оснований
возникновения отношений по капитальному ремонту,
реконструкции, переустройству и перепланировке
объектов недвижимости
Исходя из положений ст. 740 ГК РФ, договор строительного подряда представляет собой соглашение, согласно которому подрядчик обязуется в установленный договором срок построить по заданию заказчика определенный объект либо выполнить иные строительные работы, а заказчик обязуется создать подрядчику необходимые условия для выполнения работ, принять их результат и уплатить обусловленную цену (п. 1 ст. 740 ГК РФ). Договор является основным документом, регулирующим отношения его сторон в процессе выполнения предусмотренных в нем обязательств. Условия договора отражают частные особенности деятельности его участников и отношений между ними, которые не могут в полной мере регулироваться обобщенными положениями законодательных и нормативных актов. Наличие договора при выполнении строительных, монтажных и других подрядных работ при строительстве объектов является основанием защиты прав хозяйствующих субъектов. Договорные отношения строятся на основе юридической и экономической самостоятельности сторон, равных прав и свободного волеизъявления при взаимном интересе в выполнении договора (п. 1.3 - 1.5 Методических рекомендаций по составлению договоров подряда на строительство в Российской Федерации, утвержденных Межведомственной комиссией по подрядным торгам при Госстрое РФ, Протокол от 05.10.1999 N 12).
Договор строительного подряда обладает рядом особенностей, позволяющих выделить его из числа других договоров по выполнению работ:
- предметное действие норм, регулирующих отношения строительного подряда, распространяется на отношения, так или иначе связанные с созданием либо изменением объектов;
- работы по данному договору ведутся непосредственно по месту нахождения объекта (предмета труда);
- специфичны предмет договора (предприятие, здание, сооружение либо иная недвижимость как конечная продукция строительного производства или законченный комплекс определенных работ по объекту строительства) и его субъектный состав (стороны договора - участники инвестиционной деятельности в области капитального строительства);
- длительность договорных связей между заказчиком и подрядчиком, их сотрудничество в надлежащем исполнении договорных обязательств;
- широкое применение системы генерального подряда;
- предусмотрены дополнительные обязанности заказчика по созданию подрядчику необходимых условий для выполнения работы. Это связано, прежде всего, с тем, что обычно собственником либо иным титульным владельцем земельного участка либо объекта, на котором предполагается производство строительных работ, является заказчик;
- наличие системы специальных нормативных актов, регулирующих отношения по капитальному строительству <2>.
--------------------------------
<2> См.: Гражданское право. Том II. Полутом 1 / Под ред. д.ю.н., проф. Е.А. Суханова. М.: Волтерс Клувер, 2004 (автор главы - Н.И. Коваленко); Комментарий к Гражданскому кодексу РФ / Под ред. Т.Е. Абовой, М.М. Богуславского, А.Ю. Кабалкина, А.Г. Лисицына-Светланова. Юрайт-Издат, 2005.
Данный договор является реальным, т.е. считается исполненным с момента приемки объекта заказчиком, ввиду этого в соответствии со ст. 741 ГК РФ риск случайной гибели или случайного повреждения объекта строительства, составляющего предмет договора строительного подряда, до приемки этого объекта заказчиком несет подрядчик. Если же объект строительства до его приемки заказчиком погиб или поврежден вследствие недоброкачественности предоставленного заказчиком материала (деталей, конструкций) или оборудования либо исполнения ошибочных указаний заказчика, подрядчик вправе требовать оплаты всей предусмотренной сметой стоимости работ. Однако такое право у подрядчика возникает только в случае, если он предупреждал заказчика до получения от последнего указаний приостановить работу при обнаружении:
- непригодности или недоброкачественности предоставленных заказчиком материала, оборудования, технической документации или переданной для переработки (обработки) вещи;
- возможных неблагоприятных для заказчика последствий выполнения его указаний о способе исполнения работы;
- иных не зависящих от подрядчика обстоятельств, которые грозят годности или прочности результатов выполняемой работы либо создают невозможность ее завершения в срок (ст. 716 ГК РФ).
Договор может быть двусторонним и многосторонним (более двух сторон). Многосторонний договор, как правило, заключается при необходимости увязки в одном документе деятельности нескольких участников инвестиционной деятельности и невозможности (или затруднительности) регулирования их отношений в двусторонних договорах.
Как правило, заключению договора строительного подряда предшествует преддоговорная работа, включая и размещение заказов при выполнении работ по капитальному ремонту объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд. В настоящее время действует распоряжение Правительства РФ от 31.10.2013 N 2019-р "О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)", которое принято в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Указанным распоряжением утвержден перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион). В данный перечень включены и строительные работы за исключением работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, а также работ, включенных в эту группировку, в случае если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает 150 млн. рублей, для обеспечения муниципальных нужд превышает 50 млн. рублей.
В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1089 "Об условиях проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" предусмотрено проведение конкурса с ограниченным участием при заключении контракта на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, а также искусственных дорожных сооружений, включенных в состав автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, а также работ, включенных в эту группировку, в случае если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает 150 млн. рублей, для обеспечения муниципальных нужд превышает 50 млн. рублей.
В случае, если договор строительного подряда заключается между частными организациями, то для того, чтобы строительные работы были своевременно начаты и успешно закончены, рекомендуется четко определить интересы всех субъектов и осуществить их последовательный учет как в процессе формирования договора, так и в процессе принятия решений по его реализации. При составлении текста договора каждая из сторон учитывает собственный опыт составления договоров, особенности нового предмета договора и старается максимально обеспечить защиту своих интересов при уважении интересов другой стороны и доброй воли сотрудничества. Формирование договора представляет собой процедуру согласования условий договора и совместной выработки решений по ним. Решения объективно зависят друг от друга, и эта зависимость требует определенной последовательности их принятия и исключает возможность рассматривать их изолированно от других условий (п. 1.6, 2.2.1, 2.2.2 Методических рекомендаций по составлению договоров подряда на строительство в Российской Федерации от 05.10.1999 N 12).
</2></2></1></1>
|
