Глава третья. Моменты составления законов
§ 15. Процесс составления законов слагается из следующих моментов: 1) момент почина (инициативы), т. е. возбуждения вопроса о необходимости издания нового закона или отмены старого; 2) составление проекта закона; 3) обсуждение проекта и 4) утверждение (санкция) проекта. Движение законопроекта в каждом из этих моментов обставлено известными юридическими условиями, и каждому из них соответствует деятельность различных установлений.
§ 16. О почине закона. Почин закона есть официальное и обращенное к законодательной власти заявление о необходимости издания нового закона или отмены устаревшего и неудобного. Существенная черта этого момента определяется словами: "Обращенное к законодательной власти". Заявления о разных общественных нуждах и неудобствах законодательства, выраженные, например, путем печати, не имеют значения инициативы закона, именно потому, что они не обращены к верховной власти и, следовательно, не имеют официального значения. Поэтому право инициативы рассматривается как самостоятельное право, отличное от права обсуждения законодательных вопросов в обществе и в печати. Почин закона может исходить или от членов самого правительства, или от общества и частных лиц. В первом случае инициатива имеет значение официальной, во втором - частной.
§ 17. Русское законодательство содержит в себе определения о том и о другом виде почина.
а) Почин официальный. Право почина, прежде всего, конечно, принадлежит самому источнику законодательной власти - императору. Ст. 49 Осн. зак. гласит, что "первообразное предначертание законов составляется или по особенному высочайшему усмотрению и непосредственному повелению, или же приемлет начало свое от общего течения дел, когда при рассмотрении оных в Правительствующем Сенате, в Святейшем Синоде и министерствах признано будет необходимым или пояснить и дополнить действующий закон, или составить новое постановление. В сем случае места сии подносят предположения их установленным порядком на высочайшее благоусмотрение".
Первое и самое важное последствие, которое вытекает из смысла этой статьи, состоит в том, что императору принадлежит право предписать тому или другому установлению или особо им назначенной комиссии выработать проект закона, по предмету, им указанному, для внесения его в Государственный совет. Затем, 49 ст. признает право почина за сенатом, синодом и министерствами, т. е. за тремя органами высшей исполнительной власти в государстве. Следовательно, законодательное учреждение - Государственный совет - не пользуется этим правом. Его роль состоит только в рассмотрении уже возбужденных законодательных вопросов. Наконец, 49 ст. указывает самые границы, в которых принадлежит право почина означенным органам исполнительной власти. Именно, - по точному смыслу этой статьи, возбуждение законодательного вопроса может быть сделано Сенатом Синодом и министерствами только с разрешения императора.
Правильность этого вывода подтверждается а) 1-ой ст. Учр. совета министров, указывающей сам путь, которым испрашивается высочайшее разрешение на возбуждение законодательного вопроса*(39), б) ст. 200 Учрежд. министерств*(40). Право почина предоставляется в известной степени и условно и низшим установлениям. На основании 52 ст. Осн. зак. "в случае неясности или недостатка существующего закона, каждое место и правительство имеет право и обязанность представлять о том по порядку своему начальству. Если встреченное сомнение не разрешается прямым смыслом закона, тогда начальство обязано представить Правительствующему Сенату или министерству по принадлежности". Первая часть этой статьи вытекает логически из ст. 281 II т. Св. зак., по коей воспрещается присутственным местам приступать к разрешению такого дела, на которое нет точного и ясного закона. Подчиненным местам не дозволяется брать на себя роль законодателя. В случае неясности или недостатка существующего закона, подчиненное место обязано приостановиться рассмотрением дела и представить возникшее сомнение на разрешение своего начальства.
Вторая часть 52 ст. указывает основание, по которому подчиненные места обязаны представлять свои сомнения начальству. Закон предполагает, что "встреченное сомнение" может возникнуть из недоразумения подчиненного места и, следовательно, еще может быть разрешено силою закона. Последнею инстанцией этих представлений являются сенат и министерства, т. е. два таких установления, которым, на основании 49 ст. Осн. зак., принадлежит право возбуждения законодательных вопросов и вместе с тем право разрешения различных недоразумений, встречающихся при применении закона. Путь, которым должны действовать в данном случае, как Сенат, так и министерства, ясно указывается их собственными учреждениями*(41). Если существующий закон не дает никаких средств разрешить встретившееся сомнение, тогда представляются два средства: или испрошение от верховной власти аутентического толкования (интерпретации)*(42), или издание нового закона*(43). До издания Судебных уставов 1864 г. 52 ст. Осн. зак. имела общее значение, т. е. она одинаково касалась как административных, так и судебных мест. Но со времени Судебной реформы 281 ст. II т. Св. Зак. утратила свою силу по отношению к Судебным установлениям. На основании 12 и 13 ст. Уст. угол. суд. и ст. 9 и 10 Уст. гр. суд., судам воспрещается, под страхом уголовного наказания, положенного за отказ в правосудии*(44), останавливать решение дела "под предлогом неполноты, неясности или противоречия законов". Следовательно, общий порядок возбуждения законодательных вопросов, указанный в 52 ст. Осн. зак., должен был измениться в применении к суду. В настоящее время возбуждение законодательных вопросов, необходимость которого может явиться при рассмотрении дела судебным порядком, предоставляется прокурорскому надзору*(45). § 18. Частный почин. Средства официальной инициативы, предоставленные как высшим, так и подчиненным установлениям, далеко не исчерпывают вопроса о почине закона. Закон должен быть действительным выражением общественных потребностей. Для своей силы, законодательная власть должна зорко следить за непрерывным развитием интересов общества и давать им по возможности удовлетворение. Но как бы ни были совершенны средства администрации, одни они еще недостаточны для всестороннего удовлетворения общественным нуждам. Администрация многое может упустить из виду, о многом может судить ошибочно. Вот почему ни одно просвещенное законодательство не ограничивает права инициативы официальными сферами: рядом с почином официальным оно признает право частной инициативы.
В области частной право почина выражается в праве петиций (прошений), подаваемых частными лицами или общественными корпорациями представителям законодательной власти.
Из самого названия заявлений этого рода - прошений, петиций, видно, что они не могут иметь такого юридического значения, как заявления, исходящие от официальных лиц. Когда заявление исходит от лица, принадлежащего к законодательным сферам, вопрос об изменении закона считается официально возбужденным, т. е. подлежащим рассмотрению законодательного учреждения. В чем будет состоять результат рассмотрения, - это другое дело. В данном случае важно то, что вопрос считается возбужденным официально. Напротив, ходатайство, исходящее от частных лиц и обществ, не влечет за собою непременно рассмотрения дела законодательным порядком. Значение этого ходатайства более нравственное, чем юридическое*(46). В России право ходатайства признается, во-первых, за каждым частным лицом, во-вторых, за общественными и сословными собраниями.
Право частных лиц представлять на усмотрение верховной власти свои соображения о применении закона определено в Учреждении комиссии прошений. Учреждение различает жалобы и прошения, подаваемые императорскому величеству через комиссию. Между прошениями оно различает: а) прошения каких-либо наград или милостей и б) прошения с представлением проектов*(47). Из постановлений, относящихся к последнему роду прошений*(48), ясно видно, что эти прошения могут заключать в себе и предложения о законодательных реформах. Ст. 60 гласит, что "если комиссия признает проект заслуживающим внимания*(49), то испрашивает высочайшее повеление на внесение его в Государственный совет".
Право коллективных прошений предоставляется в России сословным и общественным собраниям, притом не в одинаковой степени.
Дворянские собрания могут делать представления о своих пользах и нуждах через губернского предводителя начальнику губернии, министру внутренних дел, а в случаях особой важности адресовать конверты в собственные руки Императорского Величества*(50). Это важное право не предоставлено другим общественным собраниям; они поставлены приблизительно в тоже положение, в какое, по 52 ст. Осн. зак., поставлены подчиненные установления. По Городовому положению 1870 года, городская дума, представляющая собою все городское общество, может ходатайствовать, от имени города, о местных пользах и нуждах пред высшим правительством вообще, причем, конечно, под именем высшего правительства нельзя разуметь верховной власти*(51). Подобное же право предоставлено и земским установлениям*(52). Наконец, крестьянские общества, сельские и волостные сходы, имеют право ходатайствовать пред правительством о своих пользах и нуждах, хотя путь этого ходатайства определен с точностью*(53).
Все означенные права имеют сословное и местное значение, в том смысле, что ходатайство сословных и общественных собраний не должно касаться вопросов государственного устройства и управления и интересов других сословий. Этот принцип подтвержден в высочайшем рескрипте на имя министра внутренних дел, 1865 г., по поводу ходатайства Московского дворянского собрания, ходатайства, признанного незаконным. В этом рескрипте сказано: "Ни одно сословие не имеет права говорить именем других сословий. Никто не призван принимать на себя ходатайства пред Государем Императором об общих пользах и нуждах государства*(54).
§ 19. Составление проекта. Проект закона существенно отличается от простого заявления об изменении закона той или другой части законодательства. Составление проекта предполагает соображение готовящегося изменения со всеми частями действующего кодекса и точное изъяснение всех мотивов, которые привели к этому изменению. Проект должен быть написан в форме закона, т. е. в таком виде, чтобы его применение не представляло никаких затруднений со стороны редакции, и, затем, должно быть точно указано его место в Своде законов*(55). Кроме того, необходимо, чтобы в проекте была означена та перемена, какую он вносит в действующее право.
Проект закона может быть составлен в пояснение или в дополнение известной статьи свода, или в отмену, когда та или другая статья отменяется и не заменяется никакой другой; - в перемену, когда новая статья не прямо, но косвенно ограничивает силу существующей статьи закона; в ограничение, когда прямо определяется, что известная статья свода не будет больше действовать по тем или другим отношениям; наконец, в замену, в том случае, когда прежняя статья закона заменяется совершенно новой.
Все эти требования, конечно, предполагают в составителях проекта известное теоретическое образование и некоторый навык в редакции закона. Поэтому, право составления проекта ограничивается более тесным кругом лиц и учреждений, чем право почина.
Составление проектов может быть поручено или министерству, возбудившему известный законодательный вопрос, или II отделению собственной его величества канцелярии. В случаях особенной важности, именно когда изменение в законодательстве касается разных частей управления и потому требует разносторонних соображений, по особому высочайшему повелению составляются специальные комиссии для выработки проекта закона*(56). Примера изготовления проектов нового закона представителями обществ и сословий мы не встречаем в нашей истории после неудачной попытки комиссии для составления Нового уложения 1767*(57).
§ 20. Обсуждение проекта закона. Говоря об обсуждении проекта закона, необходимо различать два вида этого обсуждения: предварительное и окончательное. Последнее происходит в государственном совете, сущность власти которого в этом отношении мы разберем ниже. Предварительное обсуждение предоставляется разным установлениям. Допуская его, наше законодательство исходит из той мысли, что всякий новый проект должен быть плодом соглашения как бы всех частей администрации. Такое соглашение может быть достигнуто путем всесторонней критики проекта всеми ведомствами, им заинтересованными. Благодаря такому разностороннему обсуждению Государственному совету дается возможность с большею полнотою взвесить все доводы за и против нового закона.
§ 21. Каждый проект закона, прежде поступления его на окончательное рассмотрение, подлежит обсуждению: а) в Совете министров, если законодательный вопрос возбужден в министерстве*(58), "б) во-втором отделении собственной его величества канцелярии. министр входит в сношение со II Отделением "в тех случаях, когда, по важности или роду предмета, он признает то нужным, в прочих же случаях ограничивается сообщением главноуправляющему II Отделением, для сведения, копии с вносимого в Государственный совет представления" (по прод. 1868 г.); наконец в), по силе 201 ст. Учр. мин., проект закона, затрагивающий интересы различных ведомств, должен подлежать предварительному рассмотрению тех министерств, которых он касается.
Ratio legis 201 ст. заключается в том, что министерство вообще, и по законодательным вопросам в особенности, должно составлять одно согласное целое. Согласие разных ведомств по одному и тому же проекту для самого законодательства служит ручательством того, что законопроект не противоречит интересам страны. Впрочем, значение 201 ст. ограничено в настоящее время учреждением Совета министров. Сюда должны поступать на предварительные соображения разные предположения министерств по всем частям их управления.
Следовательно, тот или другой проект реформы, одобренный в совете министров, может считаться одобренным в принципе всеми министерствами.
Рядом с этими официальными средствами обсуждения наше законодательство допускает, кроме того, возможность обсуждения проектов специалистами, общественными и сословными собраниями, в литературе и т.д.
§ 22. Право окончательного обсуждения проекта закона должно быть рассмотрено по его содержанию и по его объему.
Учреждение, которому принадлежит право окончательного рассмотрения законопроекта, должно решить вопрос, в какой мере представленный проект закона может войти в состав действующего законодательства. Этот вопрос предполагает решение, во-1-х, по существу, т. е. со стороны общих начал, выражаемых проектом, и во-2-х, по форме, со стороны редакции проекта.
Из сложности этой задачи видно, что права законодательного учреждения относительно рассмотрения проекта не ограничиваются правом принятия или непринятия его в том виде, в каком он представлен учреждением, выработавшим его. Напротив, учреждение, которому передан на окончательное рассмотрение возбужденный законодательным порядком вопрос, вправе решить его не только на основании представленного проекта, но и на основании всех других соображений, заявленных иными учреждениями или членами самого Государственного совета. Проект закона, после окончательного обсуждения его, может вовсе не соответствовать своей первоначальной форме, и наше законодательство предвидит возможность подобного результата*(59). Возможность коренной переработки проекта закона в законодательном учреждении есть существенное право, предоставленное этому установлению.
Окончательное рассмотрение проекта закона возлагается у нас на государственный совет; это видно из 55 ст. Осн. зак., по смыслу которой "все предначертания законов рассматриваются в государственном совете". То же повторяется в 198 ст. Общ. нак. мин.: "Государственный совет есть средоточие, куда поступают все представления о новых законах. Никакое положение, подлежащее предварительному рассмотрению и уважению Государственного совета на основании учреждения его, не представляется Императорскому Величеству мимо сего совета"*(60). Эти постановления подтверждаются и 23 ст. Учр. гос. сов., исчисляющей те проекты, которые должны быть представлены на высочайшее утверждение не иначе, как через Государственный совет.
Ст. 24 Учр. гос. сов., по-видимому, делает из этого общего правила некоторые изъятия*(61). Из этой статьи видно, что с деятельностью государственного совета конкурируют: 1) министры, по докладам которых разрешаются известные проекты; 2) комитет министров, комитет кавказский и сенат и 3) военный совет и адмиралтейств-совет. В какой же мере эти учреждения ограничивают законодательную деятельность Государственного совета? Из начальных слов 24 ст. видно, что ограничения эти имеют небольшие размеры. Из всей совокупности предметов, предоставленных обсуждению Государственного совета, эта статья делает исключения, которые не относятся к законодательной деятельности или относятся к ней в весьма значительной степени. Так, во-1-х, в учреждении министерств и во всех остальных частях нашего законодательства нет ни одного постановления, по которому бы министры имели право лично от себя подносить проекты законов на высочайшее утверждение. Напротив, 197 и след. ст. Учр. мин., определяя отношение министров к власти законодательной, говорят, что они могут предлагать проекты законов, но должны вносить их на рассмотрение государственного совета. Далее, комитет министров также не есть законодательное учреждение. Он есть высшее учреждение, через которое верховная власть действует в порядке исполнительном. В исполнительном же порядке могут издаваться только изъяснения закона и меры, относящиеся до его исполнения. Наконец, последняя часть 24 ст. говорит о дополнениях и изъяснениях закона и мерах, относящихся исключительно до военного ведомства. Следовательно, военный и адмиралтейств-советы ограничиваются специальным родом дел. Если же они возбуждают какой-либо вопрос, имеющий общегражданский характер, то этот вопрос обсуждается в Государственном совете. Таков, напр., вопрос о воинской повинности. Таким образом, 24 ст. ограничивает не законодательные права государственного совета, т. е. не первые два пункта 23 ст., а совокупность остальных 20-ти. Сами основные законы установляют только одно изъятие из 50 ст., в силу которой "все предначертания законов рассматриваются в государственном совете", именно названное выше изъятие в пользу военного и адмиралтейств-совета (примеч. к 50 ст. по прод. 1868 г.).
§ 23. Из рассмотрения точного смысла 24 ст. мы можем вывести заключение, что Государственный совет по общегосударственным вопросам есть единственное законодательное учреждение. Ни один новый закон и никакая отмена старого закона во всем его объеме не могут быть представлены на высочайшее утверждение иначе, как через это учреждение.
В Государственном совете проект закона проходит две стадии. Каждый проект поступает первоначально в один из департаментов Государственного совета по принадлежности. По общему правилу, все проекты, имеющие общее значение, вносятся в департамент законов*(62). Но это правило имеет исключения. В некоторых случаях проекты закона представляются прямо в общее собрание совета, по рассмотрении его в особых комиссиях, действующих на правах департамента.
Рассмотрение проекта в департаменте Государственного совета имеет целью окончательную его выработку специалистами. При этом департамент пользуется значительными полномочиями. По общему принципу проект закона, внесенный в Государственный совет, не может быть взят обратно без согласия совета. Основание этого правила должно видеть в том, что внесение проекта в Государственный совет доказывает согласие верховной власти с известным предположением в принципе. Затем, при обсуждении проекта департамент может руководствоваться своими собственными воззрениями. Поэтому министр, внесший проект в департамент, не обязан в нем присутствовать*(63).
Но, во всяком случае, департамент, по изложении своего мнения, должен испросить заключения министра. Если последний согласен с этим мнением, то, прежде внесения проекта в общее собрание, подписывает журнал департамента вместе с остальными его членами. В случае несогласия, он может приобщить к рассмотренному проекту особое мнение. Департамент имеет даже право возвратить проект министру для дополнений, справок и т.п. (ст. 51, п. 2.).
Мнение департамента вносится в общее собрание государственного совета во всей его полноте и, если департамент признает нужным, с особым мнением министра (ст. 48). Общему собранию принадлежит право окончательного обсуждения проекта, право принять или не принять этот проект во всем его объеме. Задача голосования в общем собрании заключается в решении вопроса: должен или не должен проект закона быть поднесен на высочайшее утверждение?
§ 24. Санкция закона. Под именем санкции закона разумеется акт верховной власти, которым она сообщает законопроекту обязательную силу закона. Утверждение проекта верховною властью наше законодательство признает существенным условием обязательной его силы. По ст. 50 Осн. зак. "Законы не иначе поступают к предназначенному им совершению, как действием самодержавной власти". Следовательно, право санкции содержит в себе право принять проект или отвергнуть его. В последнем случае самый законопроект теряет всякое значение до тех пор, пока вопрос, им разрешавшийся, не будет вновь возбужден и рассмотрен в законодательном порядке.
Такое безусловное право принимать или отвергать проекты закона в целом их составе есть вообще право всех монархов, не исключая и монархов конституционных государств*(64). Но в монархиях неограниченных, где законодательные учреждения имеют только совещательный характер, монарх не стеснен выработанным проектом. В России государь может, во-1-х, согласиться с мнением большинства или меньшинства членов Государственного совета, во-2-х, положить собственную резолюцию или видоизменить отдельные части проекта.
§ 25. Самая форма утверждения законопроекта определяется 108 ст. Учр. гос. сов. Для объяснения смысла ее надо обратить внимание на некоторые другие статьи наших законов. По ст. 54 Осн. зак., ни один новый закон не может быть издан иначе как за собственноручным подписанием императора. Но в таком подписании нуждаются не одни только законы. На основании 94 ст. Учр. гос. сов., собственноручного высочайшего утверждения требуют: 1) всякий новый закон, устав или учреждение; 2) установление налогов или уничтожение оных, за некоторыми исключениями; 3) возведение в дворянское достоинство, подтверждение в сем достоинстве, лишение его и лишение классных или офицерских чинов за преступления; 4) новые штаты постоянные) разных управлений и ведомств; 5) мнение совета по росписи государственных доходов и расходов; 6) отчуждение частной собственности на государственное или общественное употребление. Отсюда и будет понятен смысл 108 ст. По силе ее, все проекты, содержащие в себе новый закон, устав и учреждение, излагаются в форме указов, манифестов или в иной форме, указанной 53 ст. Осн. зак. (об этих формах см. ниже), и утверждаются собственноручным высочайшим подписанием. Затем, по всем прочим делам, требующим собственноручного высочайшего утверждения, постановления совета обнародываются в форме мнений государственного совета (подробности см. ниже).
Таким образом, 108 ст. этого учреждения различает форму утверждения закона от формы утверждения других актов, также нуждающихся в собственноручном подписании государя. На практике же мы видим, что всякое сколько-нибудь важное законоположение утверждается в следующих формах: а) в форме указа Сенату, в котором излагается кратко содержание нового закона и затем повелевается его исполнить*(65). Самый указ подписывается именем императора. К указу прилагается новое узаконение, утвержденное подписью "быть по сему"*(66). б) Особо важные узаконения обнародываются в виде манифестов, за собственноручным подписанием государя*(67). Санкцией проекта заканчивается движение его в области законодательной. С момента утверждения он получает обязательную силу закона, т. е. в принципе делается общим правилом для известного рода дел. Но действительное приведение в действие закона нуждается в особом акте, именно - в обнародовании закона.
|
