|
Скачать 5.08 Mb.
|
|
1.2. Нормативно-правовые основы и программы государственной социальной поддержки семей с детьми В своем Послании Федеральному Собранию 25 апреля 2005 года Президент Российской Федерации В.В. Путин в качестве одной из принципиально важных задач отметил необходимость повышения престижа материнства и отцовства, создания условий, благоприятствующих рождению и воспитанию детей 15. Решение этой задачи лежит в плоскости государственной семейной политики, то есть предполагает нормативно-правовое и организационно-финансовое обеспечение деятельности органов и учреждений социальной сферы, осуществляющих социальную поддержку семьи в Российской Федерации. Государственная политика Российской Федерации в области социальной поддержки семьи, имеющей детей, реализуется как предмет совместного ведения федеральных органов власти и субъектов Федерации. Следует заметить, что законодательная база социальной политики в этой сфере находится в процессе становления и развития, что отражает незавершенность социально-экономической и политической трансформации России, начавшейся в 90-х годах ХХ века. С начала последнего десятилетия ХХ века в России начались процессы социально-экономических и политических перемен, коренным образом изменившие институты власти и социально-экономическую политику, обусловившие необходимость модернизации системы государственной поддержки семей с детьми. Принятая Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1946 года Всеобщая декларация прав человека констатирует: «Семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства» (п. 3 ст. 16) 16. Положение о нахождении семьи под защитой государства впервые получило свое юридическое закрепление в Конституции СССР 1977 года и в конституциях союзных республик, в том числе Российской Федерации. Соответственно этому тогда же были внесены дополнения в Основы семейного законодательства и аналогично в семейные кодексы союзных республик. Так, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 4 декабря 1979 года ст. 5 Кодекса о браке и семье Российской Федерации была дополнена нормой о нахождении семьи в РСФСР под защитой государства17. Российская Федерация участвует в реализации таких важнейших международных правовых актов, как Декларация и План действий «Мир, пригодный для жизни детей», принятых на специальной сессии Генеральной ассамблеи ООН по положению детей (Нью-Йорк, 8-10 мая 2002 года), Берлинские обязательства в отношении детей в Европе и Центральной Азии, принятых на Конференции по положению детей в Европе и Центральной Азии (Берлин, 16-18 мая 2001 г.). Обязательства, принятые на себя Российской Федерацией, предполагают необходимость учета приоритетности интересов и ценности семьи как важнейшего социального института, реализующего функцию воспроизводства и развития человеческого общества. Основными нормативными актами, закрепляющими права семьи в Российской Федерации, являются Семейный кодекс Российской Федерации (1995), Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (1995), Федеральный закон «О социальном обслуживании населения в Российской Федерации» (1995), Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (1998), Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (2002), Федеральный закон «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (1999), постановление Правительства РФ «Об оказании содействия в устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи» от 10 марта 2005 года; другие документы. На состоявшемся 16 февраля 2005 года заседании коллегии Министерства здравоохранения и социального развития были обсуждены «Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2010 г.» (Национальный план действий в интересах детей). Следует заметить, что этот документ был разработан для обеспечения преемственности и развития соответствующих направлений деятельности государственных органов и учреждений, поскольку «Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 г.» (Национальный план действий в интересах детей), утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 1995 года, исчерпали себя, и необходимо было принять новый документ с учетом изменений, произошедших в стране и обществе за прошедшее десятилетие. Новый Национальный план действий в интересах детей утвержден Межведомственной Комиссией по координации работ, связанных с выполнением в Российской Федерации Конвенции ООН о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей от 26 декабря 2002 года. В число приоритетных направлений социальной политики вошли повышение уровня и качества жизни семей с детьми, обеспечение для них адресной социальной поддержки. Речь идет также о комплексной профилактике семейного неблагополучия, безнадзорности несовершеннолетних. Все эти направления и ряд других предполагается реализовать в рамках программно-целевого подхода, ядром же соответствующих программ должна стать президентская программа «Дети России». Анализ законодательства в области государственной поддержки семей с детьми позволил предложить следующую типологию мер поддержки:
1. Прямая государственная денежная помощь семьям в связи с рождением и воспитанием детей предоставляется в виде государственных денежных пособий, стипендий, компенсационных выплат, денежных средств на содержание детей в приемных семьях и пенсий. Она выплачивается в виде:
Оказание прямой денежной помощи семьям в связи с рождением и воспитанием детей осуществляется на основе ряда принципиальных положений, к числу которых следует отнести постепенный переход от категориального принципа (учета типа семьи и особенностей жизненной ситуации) к учету доходов семей и сочетанию учета дохода с категориальным подходом. Кроме того, должны обеспечиваться преемственность форм поддержки и множественность источников финансирования пособий. Правовое положение семьи как самостоятельного субъекта отражено в заявительном принципе назначения пособий, выплачиваемых в твердой денежной сумме. 2. Натуральные выдачи семьям, имеющим детей, установлены на федеральном уровне в виде бесплатного питания и бесплатных лекарственных средств для определенных категорий населения и детей. Они предоставляются в виде:
Натуральные выдачи сохраняются в действующем законодательстве в связи с тем, что многие российские семьи остаются еще на грани бедности, заработная плата у работающих, особенно в бюджетной сфере, остается недостаточной для полного удовлетворения даже повседневных потребностей семьи. Размер же пенсий и пособий не достигает даже прожиточного минимума. Таким образом, установление в нормативных актах такой формы поддержки семьи, как натуральные выдачи, является мерой вынужденной и временной, имея в виду принципиальную установку государственной социальной политики на повышение жизненного уровня граждан в Российской Федерации и обеспечение для всех достойной жизни. 3. Трудовые, пенсионные, налоговые, жилищные, транс-портные, оздоровительные и другие гарантии и льготы, компенсации и субсидии гражданам, имеющим детей. К этой форме государственной поддержки семей с детьми относятся:
Гарантии и льготы, компенсации и субсидии гражданам, имеющим детей, представляют собой наиболее традиционные формы социальной поддержки семьи, используемые как в России, так и за рубежом. В нашей стране речь идет как о сохранении уже имеющихся социальных гарантий в этой сфере, так и о развитии этой области законодательства, например, в части формирования института ипотечного кредитования строительства и приобретения жилья. 4. Социальное обслуживание различных категорий населения установлено в соответствии с Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10.12.95 №195-ФЗ. В соответствии с указанным законом предусмотрены следующие формы социального обслуживания:
Эти меры государственной поддержки семьи следует признать наиболее перспективным направлением социальной политики. Социальное обслуживание в различных его формах способно обеспечить благоприятные условия для семьи в решении ее важнейших задач, прежде всего в создании бытового и психологического комфорта для всех членов семьи. Это позволяет стабилизировать семейные отношения, своевременно принимать меры для профилактики семейного неблагополучия. Кроме того, сфера социального обслуживания позволяет привлекать к решению задач государственной политики в области социальной поддержки семьи негосударственные организации и граждан, предоставляющих социальные услуги семьям как на безвозмездной, так и на платной основе. Планируемый рост благосостояния российских семей позволит существенно расширить спектр предоставляемых семьям социальных услуг и более полно удовлетворять их потребности, значимые для выполнения основных социальных функций семьи. Задача усиления государственной поддержки семьи может быть решена с учетом того, что необходимо обеспечивать активизацию властных органов субъектов Федерации в формировании и реализации семейной политики с учетом специфики конкретных территорий, тех проблем, с которыми сталкиваются семьи в реализации своих функций. По этой причине особое значение приобретают нормативные акты, которые принимают законодательные органы субъектов Федерации во исполнение и развитие мер социальной поддержки семьи, предложенных федеральными органами. 1.3. Концепция семейной политики в Красноярском крае Необходимо заметить, что эффективность законотворческой и практической социальной деятельности органов и учреждений субъекта Федерации по решению проблем семьи зависит от полного и точного представления о ситуации в социальной сфере, о наиболее выраженных «болевых точках», а следовательно, о приоритетах в семейной политике в регионе. Таким образом, речь идет о необходимости формирования концепции семейной политики как отправной точке в организации и осуществлении социальной поддержки семей. В Красноярском крае концепция семейной политики формируется и утверждается через принятие Законодательным Собранием края специального нормативного акта, поскольку относится к числу важнейших документов, определяющих положение семьи в крае. Первая Концепция семейной политики в Красноярском крае была принята постановлением Законодательного Собрания края 6 октября 1994 года. В ней были представлены основные проблемы современной семьи, сформулированы основные принципы и цели семейной политики, определены основные направления реализации краевой семейной политики. Серьезные изменения, произошедшие в стране и в крае, послужили причиной того, что в июне 2001 года была разработана и утверждена Законодательным Собранием новая Концепция семейной политики, защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства на 2001-2005 годы18. Был подведен итог деятельности по реализации предыдущей концепции, дан анализ проблем семейной политики, к числу которых были отнесены преимущественная ориентация семейной политики на иждивенческую позицию семьи по отношению к государству, несовершенство законодательства, регулирующего вопросы социально-экономической поддержки семьи, низкая эффективность экономических и социальных мер, направленных на ее поддержку, а также отсутствие координации в деятельности ведомств социальной сферы, осуществляющих мероприятия по социальной поддержке семьи. В краевой концепции семейной политики 2001 года было закреплено важное положение, согласно которому государственная политика в отношении семьи, защиты прав и интересов детей, поддержки детства – это деятельность государственных органов и учреждений, реализующих целостную систему мер экономического, правового, социального, медицинского, информационного, образовательного, культурного и организационного характера, направленных на стабилизацию и последовательное улучшение ситуации в сфере семьи, материнства, отцовства, детства и защиты прав и законных интересов детей. Эта новая концепция обеспечила более широкий подход к проблемам семьи, поскольку в числе принципов семейной политики было закреплено признание партнерских отношений между государством и семьей, а также признание государством самостоятельности и автономности семьи как важнейшего социального института. В соответствии с этим были определены и новые направления государственной семейной политики, например, поддержка развития индивидуальной трудовой деятельности, семейного предпринимательства. Среди механизмов реализации государственной семейной политики в крае на первое место были поставлены принятие и совершенствование законодательных и иных нормативных актов, внесение в порядке законодательной инициативы изменений и дополнений в действующее законодательство Российской Федерации и иные правовые акты по вопросам семейной политики, защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства, а также разработка и реализация краевых целевых программ, обеспечивающих финансирование из краевого бюджета и бюджетов органов местного самоуправления реализации государственной семейной политики, защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства. Следует констатировать, что в этой части краевая концепция семейной политики на 2001-2005 годы была реализована. Законодательная база Красноярского края в области социальной поддержки семей в сравнении со многими другими субъектами Российской Федерации сформирована достаточно полно, что позволяет развивать практическую деятельность органов и учреждений социальной сферы в работе с семьями. Различные нормы поддержки семей с детьми установлены краевыми законами, постановлениями Законодательного Собрания и Совета администрации края, а также указами губернатора. Только за 2003-2005 годы принято 15 законов Красноярского края (о ежемесячном пособии на ребенка, о социальном обслуживании населения, о социальной поддержке населения при оплате жилья и коммунальных услуг и др.), ряд указов губернатора (например, о назначении губернаторских стипендий, о компенсации расходов на проезд в междугородном транспорте детям, нуждающимся в санаторно-курортном лечении) и постановлений Совета администрации края (прежде всего в сфере социального обслуживания населения), распоряжений Совета администрации края, регулирующих различные аспекты семейной политики в крае. Приняты краевые целевые программы «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «Социальная поддержка населения, находящегося в трудной жизненной ситуации», «Старшее поколение», «Дети-инвалиды» и ряд других. Так, в краевой целевой программе «Социальная поддержка населения, находящегося в трудной жизненной ситуации, на 2000-2002 годы» в качестве целей и задач полагалось адресное предоставление нуждающимся, имеющим среднедушевой доход ниже уровня малообеспеченности, материальной помощи и социальных услуг, организация срочной социальной помощи лицам, попавшим в трудную жизненную ситуацию, и лицам без определенного места жительства, укрепление материально-технической базы социальных учреждений, обслуживающих население, находящееся в трудной жизненной ситуации, формирование условий для поддержания уровня жизни граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, и т.п. В качестве ожидаемых результатов этой программы предполагалось оказание различных видов социальной помощи за счет средств краевого бюджета 475 тыс. человек из числа граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Краевая целевая программа «Социальная поддержка населения, находящегося в трудной жизненной ситуации» на 2005 год в качестве основной задачи определяет предоставление адресной единовременной материальной помощи гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации. Инновационным элементом программы следует признать введение встречных обязательств ее получателей, например, по трудоустройству. Это ориентирует граждан и семьи, оказавшиеся в тяжелом материальном положении, на поиск и использование всех возможностей для самостоятельного выхода из трудной жизненной ситуации. Наиболее распространенные формы оказания социальной помощи нуждающимся – это предоставление натуральной помощи в виде бесплатных обедов, продуктовых наборов, одежды и обуви, субсидий на оплату жилья, льгот на оплату товаров и услуг. Единовременная адресная материальная помощь в денежном выражении будет оказана примерно 1 % от числа малоимущих в Красноярском крае. Реализация данной краевой целевой программы позволит экономично распределять денежные средства краевого бюджета с учетом индивидуальной оценки трудной жизненной ситуации в каждом случае, что, в свою очередь, обеспечит доступность государственной поддержки для нуждающихся в ней граждан в необходимой мере и даст равные с остальным населением возможности потребительского выбора. Реализация краевой целевой программы «Социальная поддержка населения, находящегося в трудной жизненной ситуации» призвана в известной степени снизить социальную напряженность, хотя, конечно, не позволит решить радикально ни одной серьезной проблемы в сфере семейной политики. Краевая целевая программа на 2003-2005 годы "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" предполагает повышение эффективности работы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; создание единого краевого банка данных о несовершеннолетних и их семьях, находящихся в социально опасном положении; создание мобильных групп по социальной работе с несовершеннолетними, находящимися в социально опасном положении; организацию досуга и летней занятости несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении; внедрение современных методик работы с несовершеннолетними и их семьями, находящимися в социально опасном положении; повышение квалификации специалистов органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и выделение соответствующих средств для решения поставленных задач. Эта программа обеспечивает преемственность социальной политики в крае в части профилактики семейного неблагополучия, являющегося в конечном счете причиной как безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, так и грозного и масштабного социального явления – социального сиротства. При этом следует заметить, что концептуальный подход к решению указанных проблем предполагает смещение акцента в деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на раннюю профилактику семейного неблагополучия. Это, в свою очередь, требует своевременного оказания помощи семьям, попавшим в трудную жизненную ситуацию, с тем, чтобы не допустить деградации семьи и неспособности ее к выполнению своих основных функций. При этом нельзя не отметить, что большинство разрабатываемых и реализуемых программ носят скорее констатирующий характер, направлены на поддержание минимального уровня жизни семей, а не на развитие их собственного потенциала. Мониторинговое исследование «Семья Красноярского края» показало, что вполне удовлетворенными своим материальным положением являются 13 % опрошенных семей, 52 % – не вполне удовлетворены уровнем достатка семьи, а 32 % семей являются малообеспеченными. Это неудивительно, если учесть, что, по данным того же исследования, около 43 % семей имеют доходы на одного члена семьи ниже прожиточного минимума. Недостаточным является и инновационный элемент в предлагаемом целевыми программами подходе к решению проблем семьи. В то же время анализ ситуации показывает, что многие традиционные формы социальной работы с семьей исчерпали себя. Новый концептуальный подход предполагает, прежде всего, создание условий, в которых нормальная, здоровая семья смогла бы самостоятельно решать свои проблемы, выполнять свои важнейшие социальные функции. На сегодня, по предварительным данным, в крае 20 тыс. семей относятся к категории группы риска, где родители злостно уклоняются от исполнения своих родительских обязанностей. Предлагаемые действующим законодательством меры воздействия оказываются неэффективными. Это приводит к росту числа детей, оставшихся без попечения родителей (социальных сирот), распространению детской безнадзорности и беспризорности, наркомании и алкоголизма в детско-подростковой среде. Количество детей-сирот за пять лет в крае увеличилось почти на треть. Другая острая проблема, которая должна найти свое отражение в концепции семейной политики, – насилие в семье. Очевидно, что в первую очередь речь здесь идет о защите интересов детей, однако в такой защите часто нуждаются и престарелые, немощные люди. Согласно статистике, значительное число женщин также становятся жертвами насилия в семье. К сожалению, в настоящее время профилактику насилия в семье и реагирование государственных органов на факты его проявления нельзя признать удовлетворительными. Острота накопившихся проблем, связанных с насилием в семье, такова, что требует немедленного их обсуждения и разработки системы адекватных мер. Об этом свидетельствуют и результаты мониторингового исследования – в 25,84 % семей практикуются физические наказания детей, а это значит, что детей в этих семьях бьют. Важно подчеркнуть, что анкетный опрос позволяет увидеть только «поверхностный срез» проблемы, оставляя скрытым тяжесть и частоту применяемого насилия и отражая лишь отношение четверти опрошенных к насилию по отношению к детям как к норме. Еще одной значимой для семьи проблемой можно назвать проблему жилищную. Так, по данным опроса только четверть семей с низким уровнем дохода имеет отдельную благоустроенную квартиру. Четверть же таких семей проживает в общежитиях, снимает жилье, имеет комнату в коммунальной квартире. При этом правовые механизмы, призванные обеспечить реализацию права каждого гражданина на достойное и благоустроенное жилье, не работают: разрыв между возможностью реализовать право на получение социального жилья и возможностью самостоятельно улучшить жилищные условия оказывается очень значительным. Правовые нормы, регулирующие возможность получения ипотечного кредита, по существу отсекают большинство малоимущих семей от участия в этой программе. Таким образом, проведенное мониторинговое исследование дало возможность выявить основные проблемы законодательного обеспечения государственной семейной политики на уровне края:
Таким образом, нормативные основы социальной поддержки семьи в Красноярском крае нуждаются в совершенствовании для выработки новой активной семейной политики, направленной на поддержание здоровой семьи, создание условий для развития их собственного потенциала, а также на раннюю профилактику семейного неблагополучия. |
|
Поиск |