|
Скачать 5.08 Mb.
|
|
Введение Семья во все времена постоянно находилась в центре внимания передовой общественной мысли, прогрессивных деятелей и ученых, начиная от древних философов и заканчивая современными реформаторами. И это неудивительно. Семья представляет собой систему социального функционирования человека, один из основных институтов общества. Она находится в движении, меняется не только под воздействием социально-политических условий, но и в силу внутренних процессов своего развития. Роль семьи в обществе не сравнима по своей значимости ни с какими другими социальными институтами, так как именно в семье формируется и развивается личность человека, происходит овладение социальными ролями, необходимыми для безболезненной адаптации ребенка в обществе. Семья выступает как первый воспитательный институт, связь с которым человек ощущает на протяжении всей своей жизни. Именно в семье закладываются основы нравственности человека, формируются нормы поведения, раскрываются внутренний мир и индивидуальные качества личности. Семья способствует не только формированию личности, но и самоутверждению человека, стимулирует его социальную, творческую активность, раскрывает индивидуальность. Статистика свидетельствует, что переход к рыночной системе хозяйствования весьма болезненно отразился на состоянии семьи как социального института. Демографы фиксируют катастрофическое падение рождаемости, социологи отмечают рост числа асоциальных семей и предсказывают снижение жизненного уровня, падение нравственных устоев семейного воспитания. Семья, испытывая серьезные трудности в выполнении своих социокультурных функций, тем не менее, объективно остается ведущим социальным институтом в формировании и развитии социально значимых ценностей и установок личности, в социализации и воспитании подрастающего поколения. Семья является одним из важнейших институтов общества, поэтому, основываясь на том, в каком состоянии она находится, насколько эффективно способна выполнять свои основные функции, можно судить об общественном развитии и положении дел на общегосударственном уровне. Государство заинтересовано в создании здоровой и прочной семьи. С точки зрения общества благополучная семья – это та, в которой созданы условия для ее нормальной жизнедеятельности и оптимального выполнения ее функций, прежде всего, конечно, репродуктивной и воспитательной. Таков естественный социальный аспект проблемы семейного благополучия, закономерно вытекающий из того факта, что семья – это микроячейка общества, важнейший институт духовного и физического воспроизводства ее членов. Поэтому благополучие каждой семьи есть благополучие общества в целом. Семья, будучи социальным институтом, безусловно, находится под влиянием общества, и с точки зрения перспектив его развития, его обновления особую социальную ценность имеет именно молодая семья, представляющая собой важный фактор социально-экономических и демографических перемен. Молодые семьи – это динамичная и легко реагирующая на различные социально-экономические изменения часть общества. Состояние данной категории населения во многом отражает происходящие в обществе преобразования, что выражается в изменении особенностей формирования молодой семьи, ее структуры, состава, типов семейного уклада. Молодые семьи аккумулируют на себе ряд достаточно сложных проблем, являющихся следствием всесторонних перемен последних десятилетий. На основе выборочных обследований и экспертных оценок в настоящее время в Российской Федерации насчитывается около 10 млн. молодых семей, что составляет приблизительно одну пятую часть от общего числа семей1. От того, какие стартовые возможности в современной России имеют молодые семьи, какие им предоставлены альтернативы решения проблем, во многом зависят состояние и развитие различных сфер общества через одно-два десятилетия, что доказывает необходимость особой концентрации внимания именно на состоянии данной категории населения и демонстрирует актуальность ее проблем и их возможных способов решения. Данная работа выполнена при финансовой поддержке Министерства образования и науки Российской Федерации. В 2005 году социально-правовым факультетом Красноярского государственного университета (кафедра теории и методики социальной работы) был выигран грант данного министерства на проведение научно-исследовательских работ по проекту: «Социально-правовая поддержка молодых семей» (в рамках ведомственной научной программы «Развитие научного потенциала высшей школы»; подпрограмма №4: «Развитие инфраструктуры научно-технической и инновационной деятельности высшей школы и ее кадрового потенциала»; раздел 4.9: «Исследования в области образования, молодежной политики и социальной политики в сфере образования»), руководитель проекта С.Д. Чиганова. Авторский коллектив благодарит экспертов и сотрудников Министерства образования и науки Российской Федерации, столь высоко оценивших нашу заявку на получение гранта и предоставивших возможность реализовать наши научные замыслы. Также мы хотим выразить свою признательность студентам социально-правового факультета – будущим специалистам по социальной работе, принимавшим активное участие в обсуждении (проектировочных семинарах, дискуссиях) проблем молодых семей и способов их решения: Ирине Королевой, Елене Горбачевой, Николаю Брагину, Ареват Багдасарян, Ольге Дейс, Александре Шкитырь. Глава 1. Формирование и реализация государственной региональной социальной и семейной политики 1.1. Социальное государство и социальная политика: теоретические подходы По Конституции Российская Федерация (ст. 7) определяется как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Согласно Основному закону нашей страны, в России охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Однако само понятие «социальное государство» требует истолкования, в особенности когда предметом анализа становится содержание деятельности государства по отношению к своим гражданам. В специальной литературе можно обнаружить различные определения данного понятия, например: «социальное государство – это государство демократического типа, способное осуществлять активную социальную политику» 2. Однако такое определение, с одной стороны, не дает ответа на вопрос, можно ли считать социальным государство-монархию, если оно проводит активную социальную политику по отношению к своим гражданам (государства Аравийского полуострова, Швеция). С другой стороны, признак наличия активной социальной политики не вполне надежен, поскольку предполагает оценку степени активности, а следовательно, необходимость выработки соответствующих критериев. Определение понятия «социальное государство», предложенное Н.А. Волгиным и другими авторами, гласит, что «это самостоятельный тип правового государства, который обеспечивает установление оптимальных взаимоотношений личности, коллектива и государства, а также создает необходимые условия и возможности для наиболее полной реализации неотъемлемых прав и свобод человека, включая право каждого человека на достойную жизнь» 3. Такое определение более полно представляет признаки, которыми обязательно должно обладать социальное государство: верховенство закона, правовое регулирование взаимоотношений личности, коллектива и государства, социальные обязательства государства в установлении некоторых социальных гарантий. Наиболее удачным нам представляется следующее определение: социальное государство – это характеристика (принцип), относящаяся к конституционно-правовому статусу государства, которая предполагает конституционное гарантирование экономических и социальных прав и свобод человека и гражданина и соответствующие обязанности государства4. Это означает, что государство служит обществу и стремится исключить или свести к минимуму неоправданные социальные различия. Из этого общего положения вытекают следующие конституционные обязанности российского государства:
Таким образом, социальное государство – это понятие, определяющее прежде всего принципы деятельности государства, специфику его конституционно-правового статуса, согласно которому, например, принимаемые в таком государстве законы не могут ухудшать социальную ситуацию и положение граждан. В противном случае это является основанием для обращения заинтересованных лиц в Конституционный Суд для решения вопроса о конституционности принятых нормативных актов. То же самое относится и к оценке деятельности должностных лиц и органов. Многие авторы сходятся на том, что признание того или иного государства социальным в прямом значении зависит от политики, которую оно осуществляет. По своей сути социальная политика является совокупностью идей, воплощенных в нормативных документах, которые становятся основой для осуществления деятельности государственных органов и учреждений, а также бизнес-структур и некоммерческих организаций (НКО). Такая деятельность в рамках социальной политики предполагает поиск и обеспечение социального баланса. Причем социальная политика содержит идеи не просто о том, какого рода деятельность должна осуществляться в социальной сфере, но и о том, почему именно определенные направления и виды деятельности предпочтительны либо приоритетны. В настоящем утверждении отражается, на наш взгляд, значение человеческой субъектности как основания выбора одного варианта деятельности из ряда возможных альтернатив. Социальная политика всегда результат творчества, то есть специфической человеческой деятельности, связанной с определенным видением и осмыслением некоторых явлений, в нашем случае – явлений социальной жизни. Важно подчеркнуть, что человек именно вследствие своей субъектности стремится к самоопределению в организации жизненного пространства своего бытия, поэтому определение основных направлений и средств осуществления социальной политики всегда связано с субъективным представлением об их предпочтительности по сравнению с любыми другими вариантами. Таким образом, содержание социальной политики, средства ее реализации и в конечном счете ее результаты зависят от того, насколько у тех, кто занимается ее разработкой, представления о ней, ее целях и задачах адекватны тем жизненным реалиям, которые уже сложились, и тем тенденциям, которые обнаруживаются в социуме. Мы не случайно акцентируем внимание на важности субъективных представлений тех лиц, которые участвуют в разработке основ и принципов социальной политики. Формирование социальной политики предполагает реализацию ценностных и мировоззренческих установок разработчиков. Поэтому так важно, чтобы ценностные и мировоззренческие установки этих людей отражали ожидания и потребности общества. В целом же, по нашему мнению, социальная политика должна строиться как основа для системы мер, позволяющих населению максимально реализовать свои жизненные силы и жизненные цели и смыслы. Если обратиться к исследованию понятия «социальная политика», то обнаруживается, что в литературе, посвященной этому вопросу, встречаются определения, предельно расширяющие содержание этого понятия, например: социальная политика – это взаимодействие государств на международном, национальном, региональном и местном уровне по поводу содействия гармоничному и сбалансированному развитию экономической деятельности в сообществе, устойчивому и безинфляционному росту, сохраняющему окружающую среду, достижению высокой степени конвергенции экономических показателей, высокого уровня занятости и социальной защиты, повышения жизненного уровня и качества жизни, экономическому и социальному сплочению и солидарности на всех ступеньках общества 5. Некоторые авторы выделяют социальную политику в широком смысле: это воспроизводство социальных ресурсов государства, из которых данное общество черпает свою силу. Тем самым государство воспроизводит себя и создает предпосылки для расширенного воспроизводства своей деятельности и стабильности общественной системы, для поддержания равновесия в обществе, достойного уровня жизни и качества жизни населения страны6. Такой подход к определению понятия социальной политики делает акцент на ее целях, не раскрывая сущности и способов реализации. Определение, предложенное Н.А. Волгиным, не содержит указания на место государства в системе социальной политики, на его особого рода субъектность в этих отношениях: социальная политика, по мнению названного автора, есть взаимоотношения социальных групп по поводу сохранения и изменения социального положения населения в целом и составляющих его классов, слоев, социальных, социально-демографических, социально-профессиональных групп, социальных общностей (семьи, народы, население города, поселка, региона и т.п.) 7. На наш взгляд, точнее отражает деятельностный аспект социальной политики следующее ее определение: социальная политика – организация контактов между государством и его гражданами, регулирование взаимоотношений социальных структур общества, защита и обеспечение нетрудоспособного населения. Социальная политика является также важным средством определения содержания и динамики уровня, качества и образа жизни 8. Таким образом, для целей нашего исследования в понятие социальной политики нужно включить указание прежде всего на субъектный состав отношений, в рамках которых эта политика реализуется, на содержание деятельности, обеспечивающей ее реализацию, наконец, на ее цели. В каких бы исторических условиях ни протекала социальная политика, какой бы ее исторический тип ни складывался, всегда есть круг более или менее схожих, постоянных типовых, возобновляющихся проблем, которые и составляют ее реальное содержание. Все эти проблемы касаются состояния и потребностей улучшения общественного положения, общественных условий жизни различных социальных групп. Социальную политику государства можно рассматривать как специфическую деятельность государства, направленную на реализацию права каждого гражданина. Государственные органы, общественные организации, органы местного самоуправления, производственные коллективы реализуют социальную политику по достижению социальных целей и результатов, связанных с повышением благосостояния населения, улучшением качества его жизни, обеспечением социально-политической стабильности, социального партнерства в обществе. Одним из основных объектов социальной политики выступает семья. Проводимые в обществе реформы оказали на семью неоднозначное воздействие, привели к негативным изменениям ее жизнедеятельности. Произошло резкое снижение доходов большинства семей, возросла нестабильность браков, разрушились устоявшиеся нравственно-этические нормы и традиции, что привело к кризису института семьи. С некоторым, на наш взгляд, опозданием это обстоятельство привлекло внимание государства и общества. Как одно из важнейших направлений социальной политики государства выделилась семейная политика – государственные меры и усилия по сохранению или изменению положения семей9. Государственная семейная политика является самостоятельным направлением социальной политики, решает только специфические проблемы семьи; выводит семью и государство на новый уровень отношений. Ю.А. Королёв рассматривает семейную политику как составную часть социальной политики, как целенаправленную деятельность государства и других субъектов политики, ориентированную на обеспечение социальной безопасности семьи, ее благополучие, укрепление и развитие семьи как важнейшего института общества, создание необходимых условий для ее функционирования и успешного выполнения социально значимых функций 10. В соответствии с данным определением специфика семейной политики заключается в том, что она определяет приоритеты социальной политики и различных ее направлений (экономическая, жилищная, занятости, сфера услуг и др.). Социальная политика государства должна быть в первую очередь адресована семье, она должна стать семейной. Семейная политика традиционно включает в себя денежные выплаты семьям в связи с рождением, воспитанием ребенка, льготы и другие формы социальной поддержки семей (консультирование, реабилитацию, социальное обслуживание). Е.И. Холостова рассматривает семейную политику как комплекс мер, предоставляющих семьям с детьми определенные социальные гарантии, цель которых улучшить благосостояние семьи и обеспечить ее функционирование в интересах общества 11. Таким образом, основными задачами семейной политики являются укрепление семьи и семейных ценностей, обеспечение ее интересов, создание необходимых условий для реализации семьей основных функций (экономической, репродуктивной и др.). Семейная социальная политика реализуется с помощью социальных технологий. Социальная технология – это комплекс приемов для достижения социальнополезных целей, в той или иной степени соответствующих требованиям социального времени, в том числе: обеспечение благоприятных условий жизни людей; их организованности; эффективности взаимодействия; удовлетворения общественного интереса 12. Использование тех или иных социальных технологий определяет эффективность социального управления, регулирования социальных процессов, устойчивость социальных организаций и всего социального пространства. Социальные технологии определяются в известной степени типом общественного развития, доминированием в нем эволюционных или революционных процессов, а также активностью или пассивностью социальных субъектов, их индивидуальной и социальной субъектностью как накопленной способностью к воспроизводству индивидуальной и социальной жизни человека. Социальные технологии опираются на интеграцию достижений в различных сферах жизни. Кроме того, учитывается специфика национально-культурного развития населения, региональные особенности образа жизни людей, их общественной организации, традиции взаимодействия в исторически определенных социально-культурных условиях. Одной из важнейших технологий социальной политики является социальное прогнозирование, социальное проектирование. Осуществление социальной политики, в особенности на региональном уровне, предполагает решение комплекса управленческих задач. Эффективность этой деятельности зависит от ее информационного, организационного, правового и финансового обеспечения. Следует учитывать, что наиболее сложным объектом управления являются социальные процессы и изменения, происходящие в обществе. Можно назвать несколько причин, обусловливающих это несомненное обстоятельство. Во-первых, уровень научного осмысления и, соответственно, понимания сущности многих социальных процессов остается до сих пор недостаточно глубоким, поскольку субъект познания – человек – оказывается сам включенным в исследуемые процессы, а значит, не имеет возможности объективно и полно отражать важнейшие закономерности и тенденции их развития. Во-вторых, детальное описание и добросовестный анализ социальных процессов и тенденций их развития, а также активное вмешательство в протекание социальных процессов иногда противоречат насущным интересам отдельных социальных групп, главным образом тех, которые обладают властью либо претендуют на нее. Такого рода ситуация характерна, например, для исследования сферы теневого бизнеса, хотя очевидно, что существующие в этой сфере явления серьезнейшим образом влияют на состояние социума (занятость населения, его доходы и т.д.). В-третьих, существует объективная трудность в выборе адекватных методов управления, даже когда речь идет о решении конкретных проблем, например, в социальной сфере. Дело в том, что кроме доступных предвидению результатов управленческих действий социум «отвечает» на любое воздействие совокупностью трудно предсказуемых последствий. Поэтому при выборе методов управленческого воздействия возникает необходимость прогнозирования возможных последствий, в том числе и достаточно отдаленных во времени. В-четвертых, даже правильный выбор методов управления в социальной сфере не гарантирует эффективности управленческой деятельности, потому что в решении социальных проблем весьма трудно учесть все или хотя бы основные факторы, обусловливающие тенденции развития социума. Ведь объектом управления в конечном счете являются люди, а от «человеческого фактора» зависят иногда сбои в работе даже абсолютно надежных технических систем. Не следует забывать, что и субъект управления – это человек или группа людей. Эмоции и чувства человека, прихотливое и порой иррациональное движение человеческого сознания заставляют выводить управление в социальной сфере на грань науки и искусства, давая место интуиции и озарению как психическим основаниям принятия управленческих решений. Можно выделить и еще ряд причин, но даже указанные вполне объясняют объективную сложность управления в социальной сфере. Еще одной проблемой следует считать недостаточную эффективность управленческих механизмов, которые используются для решения социальных проблем. Так, например, попытка управлять демографическими процессами при помощи механизмов стимулирования рождаемости, например, оказалась неэффективной в России, поскольку не привела к росту числа рождений в молодых, социально успешных семьях. В то же время так и не созданы механизмы, позволяющие ограничить возможность получения и расходования на приобретение спиртного тех небольших сумм, которые выплачиваются родителям в семьях, где злоупотребляют алкоголем. Эта проблема известна давно, но меры социальной помощи семьям, используемые в рамках действующей социальной политики, не позволяют обеспечивать дифференцированный подход и адресность мер поддержки. Причина, на наш взгляд, состоит в том, что используется традиционный формальный подход, не ориентированный на точно определенный результат. Для эффективности мер социальной политики они должны быть выверены исходя из целей, сформулированных в соответствии со структурой проблемы, на решение которой они направлены. При управлении сложными объектами во всем мире используются стратегии, предполагающие решение определенной совокупности задач в рамках отдельного проекта. При этом стратегическая цель должна быть разбита на ряд подцелей, в свою очередь каждая из подцелей формирует специальный набор целей специального проекта. Все большее количество задач в компаниях и других организациях становятся своего рода проектами и действительно управляются как проекты. «Управление при помощи проектов» означает использование гибкости управления проектами как основного принципа для управления сложной организацией в сложной внешней среде 13. Дело в том, что проекты как система взаимосвязанных задач ориентированы не на способы, а на цели деятельности. Правильное определение целей всегда было наиболее важным фактором для достижения успеха в любой деятельности человека. Отсутствие четких целей приводит к апатии и потере ориентации, за которой следуют рассеянность внимания, расслабление и снижение работоспособности. Для эффективной деятельности, вне зависимости от ее конкретного содержания, человек – субъект этой деятельности – должен представлять не только последовательность операций и действий, которые он должен выполнять, но и конечный результат, цель, которая должна быть достигнута. Это делает всю деятельность осмысленной, позволяет выбирать наиболее эффективные средства и способы ее осуществления. Когда разработка и реализация проекта предпринимаются для реализации некой стратегической цели, с выделением подцелей, то для всех людей, участвующих в том или ином качестве на любом этапе соответствующей деятельности, она приобретает личностный смысл. Точно так же смыслом наполняется любое действие, а потому возможно создание самостоятельных проектов для реализации отдельных подцелей, увязанных с основным проектом. Исключительно значимым при этом является особое отношение, ответственность за своевременное и качественное выполнение своей части общей работы. Таким образом, разработка и реализация проектов выступает как элемент стратегии «управления при помощи проектов»14. В нашей стране такая управленческая стратегия реализуется через целевые программы, являющиеся по существу проектами, в рамках которых решается комплекс взаимосвязанных задач. Разработка и реализация целевых программ стала одним из механизмов управленческой деятельности, доказавшим свою эффективность. Особенность этого механизма состоит в том, что его действие направлено на решение проблемы в той или иной области экономики или социальной сферы посредством перевода проблемы в плоскость конкретных управленческих задач. В этом случае проблема оказывается структурированной и представленной как система задач, для решения каждой из которых имеются адекватные средства, причем в зависимости от конкретной ситуации возможно изменение выбранных средств. Использование социальных целевых программ в качестве инструмента социальной политики объясняется усложнением взаимосвязей между отдельными субъектами социальной политики, необходимостью государственного регулирования вопросов социальной поддержки отдельных категорий населения, а также обеспечения максимальной эффективности бюджетных вложений в условиях дефицита имеющихся ресурсов. В этих условиях особенно актуальны методы управления, которые нацелены на решение социальных проблем с концентрацией ресурсов на основных, прорывных направлениях деятельности. Однако разработке целевых программ должно предшествовать глубокое исследование проблем, на решение которых они нацелены. Если речь идет о программах, разрабатываемых для реализации семейной политики, то объектом исследования должны стать семьи, их проблемы, а также деятельность государства в лице федеральных и региональных органов, принимающих и реализующих нормативные акты, регулирующие правоотношения, в рамках которых осуществляется социальная поддержка семьи. На основе проведенного исследования должна быть создана концептуальная основа семейной политики – для государства в целом или для отдельного региона. Разработка концепции семейной политики – это достаточно сложная процедура. Как уже было сказано, начинать создание концепции необходимо с исследования проблем семьи, то есть с выяснения, какие затруднения при выполнении своих основных функций встречают семьи. Причем информация должна быть по возможности полной, а это значит, что объектом исследования становятся семьи с различным стажем семейной жизни, проживающие в городах и в сельской местности, имеющие различный уровень доходов и т.д. Одновременно с этим необходимо выделить проблемы в реализации семейной политики, с которыми на предыдущем этапе пришлось столкнуться органам и учреждениям, осуществляющим социальную поддержку семей. Это означает необходимость ревизии тех подходов, которые уже были использованы для решения проблем семьи. Ревизии подлежат те нормативные документы, которые были положены в основу соответствующей деятельности, те формы и методы организации социальной работы с семьями, которые уже практикуются. Анализ проделанной работы позволяет выделить позитивные элементы опыта, которые в дальнейшем могут быть использованы, а также и недостатки в проводимой работе. Особенное внимание следует уделить выяснению причин имевшихся неудач, причем отдельно рассматривать объективные и субъективные причины. Только после глубокого исследования положения семей, выяснения произошедших изменений, анализа деятельности по реализации семейной политики на предыдущем этапе можно перейти к разработке инновационного содержания новой концепции. Концепция семейной политики как основа в определении подхода к оказанию помощи и поддержке семье формируется с соблюдением требований одновременного обеспечения преемственности и внесения инновационных элементов в деятельность тех субъектов (органов, учреждений и организаций), которые ответственны за социальную поддержку семьи. Обратимся вначале к исследованию нормативно-правовых документов, отражающих сущность семейной политики и лежащих в основе деятельности по ее реализации. |
|
Поиск |