Набор инструментов для облегчения доступа к финансированию мер по адаптации к изменению климата

Заявление об отказе от ответственности

Настоящий технический документ подготовлен совместно Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и Глобальным Экологическим Фондом (ГЭФ) для Группы по изучению климатического финансирования Большой Двадцатки. Этот документ не обязательно отражает взгляды стран-членов Большой Двадцатки.

ОЭСР и ГЭФ не несут ответственности за использование данных или выводов, содержащихся в настоящем документе, и ничто в тексте данного документа не должно быть истолковано как интерпретация или модификация каких-либо юридических обязательств в рамках любого межправительственного соглашения, договора, закона или иного текста, или как выражение какого-либо экспертно-правового заключения, или как доказательство, имеющее юридическое значение в ходе любого судебного разбирательства.

Кроме того, настоящий документ не умаляет статус или суверенитет какой-либо территории, не изменяет государственные границы и рубежи, равно как и названия каких-либо территорий, городов и районов.

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 4

1. 
   Обоснование необходимости и цель данного набора инструментов 4
   
2. 
   Адаптация к изменению климата: контекст и финансирование 5
   

ТРУДНОСТИ ДЛЯ СТРАН ПРИ ПОЛУЧЕНИИ ДОСТУПА К ФИНАНСИРОВАНИЮ МЕР ПО АДАПТАЦИИ 8

1. 
   Описание проблем 8
   
2. 
   Трудности для стран при получении доступа к международному финансированию мер по адаптации 8
   
3. 
   Проблемы, стоящие перед широким кругом организаций, занимающихся предоставлением средств для сотрудничества в целях развития 14
   

НАБОР ИНСТРУМЕНТОВ ДЛЯ ОБЛЕГЧЕНИЯ ДОСТУПА К ФИНАНСИРОВАНИЮ МЕР ПО АДАПТАЦИИ 15

1. 
   Определение наиболее подходящих каналов финансирования 17
   
2. 
   Оказание помощи в укреплении потенциала на организационном уровне 19
   
3. 
   Поддержка и обеспечение подготовки проектов и/или программ 24
   
4. 
   Создание в странах благоприятных условий для привлечения частного и государственного финансирования 28
   
5. 
   Содействие обмену опытом 34
   
6. 
   Эффективное использование процесса разработки и реализации Национальных планов по адаптации (НПА) 37
   

Список литературы 42

Приложение 1: Список стран, для которых данный набор инструментов может быть полезен 52

Приложение 2: Каналы целевого финансирования для адаптации стран к изменению климата 56

Приложение 3: Сводная таблица программ готовности, потенциально способных облегчить доступ к финансированию мер по адаптации 67


Вставки
Вставка 1. Условия доступа к климатическому финансированию 5
Вставка 2. Обучение Юг-Юг 13

ВВЕДЕНИЕ

1.1 Обоснование необходимости и цель данного набора инструментов:
Негативные последствия изменения климата уже оказали воздействие на развивающиеся страны, в том числе на наиболее уязвимые, развивающиеся страны с низким доходом, малые островные развивающиеся государства и страны Африки¹ (далее – страны). По прогнозам, эффективная адаптация и устойчивое к изменению климата развитие в этих странах возможно при условии надлежащего доступа к финансовым, технологическим и человеческим ресурсам (IPCC, 2014a). Результаты анализа, проведенного Экологической Программой ООН, показывают, что потребности в области адаптации, вероятно, будут выше в наименее развитых странах (НРС) и малых островных развивающихся государствах, а если меры по ранней адаптации в этих странах реализованы не будут, то последствия для их уязвимости после 2020 года станут несоразмерными (UNEP, 2014).
Данный набор «инструментов» может помочь странам сориентироваться в зарождающейся архитектуре климатического финансирования и воспользоваться возможностями доступа к финансовым ресурсам для адаптации. Эти инструменты не являются предписывающими, навязываемыми или исчерпывающими, а предназначены для оказания практического и технического содействия, включая: определение и поддержание адаптации в качестве национального приоритета; разработку программ и проектов, под которые можно привлечь средства; эффективную увязку с имеющимися возможностями финансирования; а также укрепление потенциала и создание благоприятных условий в странах для привлечения инвестиций из самых разных источников финансирования.

Этот набор инструментов предназначен, прежде всего, для облегчения доступа странам, особо уязвимым к изменению климата (в том числе развивающимся странам с низким доходом, малым островным развивающимся государствам и странам Африки), к международным климатическим трастовым фондам, одновременно исходя из того, что различные внутренние ресурсы, которыми располагают эти страны, также очень важны для финансирования и наращивания действий по адаптации. С точки зрения целевой аудитории, Раздел 2 с описанием проблем, возможно, более ориентирован на высших должностных лиц в правительствах и политиков, а Раздел 3 предназначен, прежде всего, для специалистов по климату (например, разработчиков политики и инициаторов проектов). Этот набор инструментов, возможно, будет полезен и организациям-донорам в рамках сотрудничества в целях развития (например, правительствам и двусторонним агентствам развития, многосторонним банкам развития, международным климатическим фондам и частным инвесторам) при принятии ими решений о способах облегчения доступа и повышения эффективности использования климатического финансирования странами-получателями средств.
1.2 Адаптация к изменению климата: контекст и финансирование
Существующая архитектура финансирования мер по адаптации сформирована рядом положений и решений Конференции Сторон (КС) Рамочной Конвенции ООН по изменению климата (более подробно см., например, обзор Helgeson and Ellis, 2015 и Briner et al., 2014). В Марракешских Соглашениях, принятых КС7 (2001 г.), признается объективная связь между проблемами климата и развития. В соответствии с этими Соглашениями были созданы Адаптационный Фонд (Решение 10/CP.7), Фонд Наименее Развитых Стран (ФНРС, Решения 5/CP.7 и 7/CP.7) и Специальный Фонд для борьбы с изменением климата (СФБИК, Решение 7/CP.7) (более подробно см. Приложение 2). В рамках Адаптационного Фонда был использован ряд инновационных подходов, включая предоставление финансирования на условиях прямого доступа (Вставка 1). Опыт Адаптационного Фонда лег в основу структуры Зеленого Климатического Фонда (GCF). Марракешские Соглашения включали разработку национальных программ действий по адаптации (НПДА) в НРС для удовлетворения неотложных и срочных потребностей в области адаптации и определения приоритетных проектов (Решение 28/CP.7). Также была создана Группа Экспертов по наименее развитым странам (LEG) для оказания технической поддержки НПДА (Решение 29/CP.7). Найробийская Рабочая Программа (НРП) была разработана в 2005 году на основе решения, принятого на Одиннадцатой Конференции Сторон (Решение 2/CP.11), в рамках Вспомогательного органа для консультаций по научным и технологическим аспектам (ВОКНТА) для работы в области воздействий, уязвимости и адаптации к изменению климата.
Вставка 1. Условия доступа к климатическому финансированию

Международный доступ: Многосторонние международные организации отвечают за оказание содействия в разработке и дизайне проектов, за их утверждение, мониторинг и ведение отчетности от имени стран.

Прямой доступ: Функции по разработке и дизайну проекта и надзору за ходом его выполнения, которые обычно выполняют многосторонние международные организации, берет на себя национальное или региональное агентство.
Одновременно с работой НРП на КС16 (Решение 1/CP.16) была согласована Канкунская Адаптационная Структура (КАС) в целях обеспечения реализации и поддержки мер по адаптации и привлечения заинтересованных сторон. В рамках КАС был учрежден Адаптационный Комитет для стимулирования реализации мер по адаптации и запущен процесс разработки национальных планов по адаптации (НПА) для удовлетворения средне- и долгосрочных потребностей развивающихся стран в области адаптации. В Канкунском Соглашении развитые страны закрепили свои обязательства по совместной мобилизации до 2020 г. 100 млрд долл. США в год из самых разных источников (государственных и частных, двусторонних и многосторонних, в том числе альтернативных) для удовлетворения потребностей развивающихся стран в области адаптации и сокращения выбросов. Кроме того, был создан Зеленый Климатический Фонд, и Совет Фонда принял решение о равном распределении финансовых ресурсов между программами сокращения выбросов и адаптации (GCF, 2014a).

В рамках созданной структуры страны все активнее реализуют меры реагирования на изменение климата. По состоянию на июнь 2015 года 49 НРС подали в ФНРС свои проектные предложения для получения доступа к климатическому финансированию для реализации НПДА. Эти 49 НРС получили из ФНРС 906 млн долл. США, и еще 3,72 млрд долл. США было привлечено в качестве софинансирования для реализации их приоритетов в рамках НПДА (GEF, 2014a). НПДА стали действенным способом привлечения ресурсов на осуществление проектов в области адаптации (UNFCCC, 2015). Страны также могут сообщать о своих национальных нуждах и приоритетах в области адаптации посредством Национальных планов по адаптации (НПА) (UNFCCC, 2014b).

Несмотря на различия в оценках, в целом общепризнано, что в последние годы объем государственных средств, направляемых на финансирование деятельности по адаптации в развивающихся странах, значительно увеличился (OECD DAC, 2014a; Peterson Carvalho and Terpstra, 2015). По оценкам Buchner et al. (2014), в 2013 году государственные ассигнования во всем мире на цели адаптации составили 25 млрд долл. США². Комитет ОЭСР по содействию развитию сообщает, что в 2013 году бюджетные ассигнования стран-членов Комитета и финансирование от многосторонних банков развития на проекты адаптации в развивающихся странах составили в сумме 15,1 млрд долл. США. При этом 10.0 млрд долл. США были направлены исключительно на цели адаптации (25% совокупного объема внешнего климатического финансирования в целях развития, по данным статистики Комитета ОЭСР по содействию развитию), а 5,1 млрд долл. США (13%) предназначались для проектов, направленных как на адаптацию, так и на сокращение выбросов. Следует отметить, что почти 80% финансовых ресурсов, направляемых на цели адаптации (11,8 млрд долл. США), выделяются по линии двустороннего климатического сотрудничества. 45% средств, выделяемых странами-членами Комитета ОЭСР по содействию развитию по программам двустороннего финансирования на цели адаптации приходится на наименее развитые и другие страны с низким доходом (более подробно об этих цифрах см. OECD DAC [2015]). Установить объемы финансирования программ адаптации частным сектором – задача непростая, главным образом, из-за отсутствия необходимых данных, а также в силу методологических трудностей, связанных, например, с определением «финансирования на цели адаптации» или с учетом в объеме климатического финансирования средств, направляемых на непрямые виды деятельности, которые могут привести к увеличению объема инвестиций на цели адаптации (например, укрепление потенциала). Постоянному комитету по финансам РКИК ООН поручено усовершенствовать методологию представления Сторонами финансовой информации.

ТРУДНОСТИ ДЛЯ СТРАН ПРИ ПОЛУЧЕНИИ ДОСТУПА К ФИНАНСИРОВАНИЮ МЕР ПО АДАПТАЦИИ


2.1 Описание проблем

Странам приходится преодолевать разные барьеры на пути создания устойчивой к изменению климата экономики, в том числе: недостаточный уровень знаний о необходимости адаптации и источниках финансирования; сложность изучения процедур, принятых в разных фондах; низкий исходный уровень потенциала разработки и реализации проектов; малодоступность климатической информации; отсутствие соответствующих нормативно-правовых механизмов, политики и бюджетов; а также отсутствие четких приоритетов в области адаптации и развития.

Проблемы, стоящие перед странами, зависят от потребностей и обстоятельств; у разных институтов (например, правительств, местных органов власти, негосударственных организаций) проблемы разные. При обращении в целевые многосторонние климатические фонды страны могут столкнуться с проблемами, отличными от тех, которые возникают при обращении в двусторонние фонды или к частным источникам финансирования. Запутанный ландшафт климатического финансирования включает множество фондов, каждый из которых имеет собственные цели и свои требования к желающим получить финансовые ресурсы. В данном контексте навигация по источникам климатического финансирования может оказаться непростой для развивающихся стран.
2.2 Трудности для стран при получении доступа к международному финансированию мер по адаптации
(а) Низкий уровень знаний о необходимости адаптации и источниках финансирования
На национальном уровне деятельность по адаптации активизируется (UNFCCC, 2015). Тем не менее, зачастую наблюдается невысокий уровень знаний (особенно в органах власти на местах и среди заинтересованных негосударственных организаций) о возможных эффектах мер по предотвращению изменения климата и адаптации (Wilkinson et al., 2014). Низкий уровень знаний может служить барьером для дальнейшего развития деятельности по адаптации, поскольку местные и/или негосударственные организации играют важную роль в секторах, наиболее подверженных воздействиям изменения климата (См., например, GEF IEO, 2015; Wilkinson et al., 2014).

Заинтересованные лица внутри страны, возможно, не всегда имеют полное представление о соответствующих источниках финансирования, поскольку информация о финансовых ресурсах для деятельности по адаптации на международном, национальном и местном уровне зачастую рассредоточена по разным организациям-донорам и правительствам, получающим помощь в рамках сотрудничества в целях развития (Peterson Carballo and Terpstra, 2015). Примеры необходимых сведений включают: каков объем имеющегося финансирования; кто и каким образом может получить к нему доступ; предназначено ли оно для нужд наиболее уязвимых стран. Иногда необходимую информацию можно найти только в различных базах данных, и таким образом, она не всегда имеется в доступе для желающих найти наиболее подходящие источники финансирования для своих стран (Peterson Carvalho and Terpstra, 2015). Еще труднее получить такие сведения органам власти на местах, частному сектору и институтам гражданского общества, и это может помешать им играть активную роль в сфере адаптации (Wilkinson et al., 2014; Peterson Carvalho and Terpstra, 2015).

Программа ГЭФ поддержки стран (ППС, https://www.thegef.org/gef/CSP_ND) была разработана для решения некоторых из этих проблем путем предоставления странам информации и оказания им поддержки в получении доступа к финансированию. Основной целью ППС является укрепление потенциала партнеров в странах, получающих помощь, чтобы они могли эффективно и оперативно получить доступ к финансовым ресурсам ГЭФ и другим источникам для реализации программ, нацеленных на получение глобальных экологических выгод, а также результатов в области адаптации, и повысить эффективность общей координации на национальном уровне и среди заинтересованных лиц по глобальным экологическим вопросам, включая адаптацию. В Наборе Инструментов ППС (https://www.thegef.org/gef/sites/thegef.org/files/publication/CSP%20Toolkit%20FINAL_HS.pdf) разъясняется, что ППС оказывает поддержку странам-получателям помощи, главным образом, через диалоги на национальном уровне с участием множества заинтересованных сторон и через семинары для членов в расширенном составе (ECW).
(б) Трудности, связанные с процедурами фондов и стандартами получения финансирования
Понимание и соблюдение процедур и стандартов фондов может быть непростой задачей для стран, желающих получить доступ к климатическому финансированию. Решение задачи требует разработки сильных национальных климатических стратегий и создания местных институциональных структур.
Одной из структурных характеристик многосторонних климатических фондов, влияющих на доступность финансирования, является то, что эти фонды, в основном, выступают как трастовые фонды с незначительным институциональным обеспечением. Многие из них были созданы для предоставления финансирования через другие организации и не имеют ни полномочий, ни персонала для финансирования сделок напрямую. Например, многосторонние международные организации занимались разработкой, оказанием содействия и управлением проектами для обеспечения доступа к международному климатическому финансированию. Данная характеристика означает, что получение доступа к финансированию – зачастую многоступенчатый процесс.
Прямой доступ может дать странам возможность получения, управления и использования средств для финансирования мер по адаптации, но для этого необходимы сильные национальные институты, способные обеспечить соблюдение строгих фидуциарных стандартов и предоставить экологические и социальные гарантии (Kato et al., 2014). Национальным институтам многих стран удается соответствовать данным требованиям, но некоторым развивающимся странам с низким доходом пришлось столкнуться с трудностями в процессе укрепления своего институционального потенциала для соответствия необходимым стандартам и гарантиям. Например, опыт стран Тихоокеанского региона, пытавшихся получить доступ к средствам Адаптационного Фонда, показывает, что многие страны-получатели помощи испытывают трудности в поисках или создании организаций, отвечающих требованиям к персоналу, компетенциям, опыту и процедурам внутреннего контроля, предъявляемым к Исполнительным Агентствам (GCF, 2014b).
(в) Низкий уровень потенциала разработки проектов/программ и мониторинга и оценки результатов

Кроме того, доступ к климатическому финансированию может быть затруднен из-за недостаточных технических возможностей для разработки проектных или программных предложений, хотя некоторые страны значительно продвинулись в развитии данных навыков через участие в различных программах поддержки, в том числе финансируемых ФНРС и СФБИК (UNFCCC, 2014c; CTI PFAN, 2013). Неспособность показать полный комплект необходимых ресурсов, видов деятельности, промежуточных и конечных результатов и воздействий проекта/программы в соответствии с «логической структурой», принятой в каждом фонде, также могут затруднять доступ стран к финансированию мер по адаптации (Christiansen et al., 1999). Такие предложения следует разрабатывать с учетом национальных потребностей и приоритетов.
Частные инвесторы ждут, что проектные предложения продемонстрируют достаточную обоснованность, наличие необходимых механизмов управления рисками и хорошую внутреннюю норму рентабельности (Vandeweerd, V., et al., 2012). Однако многие из мер по адаптации не генерируют прибыль и не являются частью обычной хозяйственной деятельности с точки зрения управления рисками. Поэтому, возможно, они сильнее нуждаются в государственном климатическом финансировании по сравнению с проектами сокращения выбросов. Кроме того, не всегда бывает легко монетизировать выгоды от повышения способности к адаптации, оценить выгоды от сокращения затрат, которое может произойти в результате изменения климата, и рассчитать суммарные затраты по проекту в долгосрочной перспективе (Kato et al., 2014; Lindenberg and Pauw, 2013).

Система мониторинга и оценки результатов является важным элементом предоставления странам полезной информации и соблюдения требований к отчетности для доступа к международному климатическому финансированию. Однако разработка и реализация такой системы является непростой задачей с методологической точки зрения. И не всегда можно прямо учитывать длительные временные горизонты и неопределенность изменения климата в ходе мониторинга и оценки мер по адаптации (OECD, 2015a; Dinshaw et al., 2014). Несмотря на наличие очевидных проблем, касающихся мониторинга и оценки результатов, эти компоненты должны обязательно присутствовать в стратегии стран, и их результаты важно учитывать в последующих программах и проектах.
(г) Ограниченный доступ к климатической информации
Часто в странах, наиболее подверженных воздействию изменения климата, отмечается значительная нехватка соответствующих климатических данных, социально-экономической статистики и надежных оценок экономических и климатических явлений, имевших место в прошлом (OECD, 2014a). Странам приходится иметь дело с большой степенью неопределенности в имеющихся прогнозах касательно величины, а иногда и вектора климатических изменений. Это главным образом обусловлено тем, что нередко в странах отсутствуют, среди прочего, адекватные ретроспективные климатические данные и возможность привлечения специалистов для создания климатических моделей и интерпретации полученных на их основе результатов (OECD, 2014a). Опыт реализации проектов и программ (что оказалось полезным, а что не получилось в процессе достижения поставленных целей по адаптации и развитию) зачастую весьма ограничен. Это также может затруднять странам доступ к климатическому финансированию из государственных или частных (либо и тех, и других) источников.

Для устранения этих проблем ФНРС, СФБИК и ППАИК уже начали инвестировать в оказание странам услуг по климатическому информированию. Даже если эти инвестиции не всегда могут решить проблему отсутствия достаточных ретроспективных климатических данных, они способны сразу же принести странам пользу в виде создания систем раннего предупреждения для снижения климатических рисков и заложения основ развития, устойчивого к изменению климата. Например, 37 НРС уже получили от ФНРС гранты в размере свыше 307 млн долл. США для укрепления своих национальных гидрометеорологических и информационно-климатических служб – усилия, которые следует принимать во внимание при разработке мер по адаптации.
(д) Отсутствие последовательной политики, нормативно-правовых механизмов и бюджетов
Привлечению как общественных, так и частных инвестиций будет способствовать создание условий для обеспечения политической стабильности и надлежащего государственного управления (Christiansen et al., 1999). ЭСКАТО ООН (UN ESCAP, 2014) показывает, что частично по причине слабости национальных механизмов регулирования рынка и инфраструктуры ряд развивающихся стран с низким доходом и малых островных развивающихся государств не имели возможности привлечь международные финансовые ресурсы (в особенности частные инвестиции) (UN ESCAP, 2014). В то время как развивающиеся страны со средним доходом привлекали все больше частных инвестиций, у развивающихся стран с низким доходом была наименьшая доля в объеме прямых иностранных инвестиций (ПИИ), и им приходится рассчитывать на Официальную Помощь Развитию (ОПР) как основной источник финансирования в целях развития (OECD, 2014b). Это произошло невзирая на то, что ПИИ в развивающихся странах в настоящее время по объему превосходят ПИИ в развитых странах. В целом, в развивающихся странах ПИИ намного превосходят потоки ОПР (там же).
Последовательность в политических, юридических и регулирующих механизмах необходима для обеспечения эффективного и экономически оправданного сдвига в сторону устойчивой к изменению климата и низкоуглеродной экономики, но эта последовательность нередко ограничена (OECD, 2015b). К нестыковкам между мерами политики адаптации к изменению климата можно отнести: системы нормативного регулирования инфраструктуры, непреднамеренно препятствующие инвестициям в повышение устойчивости; планирование, способствующее развитию в уязвимых областях; плохо продуманные механизмы страхования, которые могут препятствовать инвестициям в снижение рисков; и заниженные цены на природные ресурсы (там же).
(е) Отсутствие четких приоритетов, определенных в ходе прозрачных процедур с участием многочисленных заинтересованных сторон
Программа или проект, на который выделяются средства международного климатического финансирования, должен быть увязан с национально-определенными приоритетами в области изменения климата и развития. Процесс определения приоритетов должен учитывать обстоятельства, имеющие отношение к адаптационной политике (например, местные геофизические особенности, социально-экономическую ситуацию, культуру и социальные нормы, а также проблемные области с точки зрения уязвимости). Очень важно при определении приоритетов понимать и учитывать разные точки зрения, существующие на разных уровнях управления, включая в этот процесс заинтересованных лиц по вертикали (например, на национальном, региональном и местном уровнях) и по горизонтали (например, представителей разных министерств, секторов, научного сообщества и специалистов-практиков) (см., например, Nakhooda et al., 2013; Corfee-Morlot et al. 2011).
Однако такое вовлечение заинтересованных сторон может вызвать определенные трудности (напр., UNDP, 2012; Sano, 2011), в том числе: недостаточность ресурсов и неспособность процессов вовлечения полностью устранить пробелы в уровнях знаний и понимании вопросов адаптации разными заинтересованными лицами; конфликты интересов и различия в точках зрения между заинтересованными сторонами; недостаточно развитые практики понимания и учета голосов меньшинства, гендерных проблем, а также мнения общественности. Еще одной проблемой могут быть процедурные вопросы, такие как обеспечение прозрачности участия и минимизации расходов на привлечение широкого круга заинтересованных сторон.