Отчет о научно-исследовательской работе, проведенной по заказу Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации Тема

Отчет о научно-исследовательской работе, проведенной по заказу Министерства экономического развития и торговли
Российской Федерации 1

Содержание 3

Список иллюстраций 18

Список таблиц 20

Определения 22

Обозначения и сокращения 35

Введение 38

1 АНАЛИЗ ТЕКУЩЕГО СОСТОЯНИЯ ОГИР 39

1.1 Анализ текущего состояния информационных ресурсов различного уровня в Российской Федерации 39

1.2 Анализ законодательной базы регулирования вопросов создания, развития и использования ОГИР в РФ 70

1) Формирования и использования информационных ресурсов; 73

2) Развития информационной инфраструктуры; 73

3) Формирования информационного пространства России в интересах органов государственной власти. 73

1) Закон «Об информации»; 73

2) утвержденная Указом Президента РФ от 23.04.1993 г. № 477 "Концепции правовой информатизации России", в соответствии с которой правовая информатизация осуществляется одновременно по следующим направлениям: 73

1) деятельность по распространению шифровальных (криптографических) средств; 76

2) деятельность по техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств; 76

3) предоставление услуг в области шифрования информации; 76

4) разработка, производство шифровальных (криптографических) средств, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств информационных систем, телекоммуникационных систем; 76

5) деятельность по выдаче сертификатов ключей электронных цифровых подписей, регистрации владельцев электронных цифровых подписей, оказанию услуг, связанных с использованием электронных цифровых подписей, и подтверждению подлинности электронных цифровых подписей; 76

6) деятельность по разработке и (или) производству средств защиты конфиденциальной информации; 76

7) деятельность по технической защите конфиденциальной информации. 77

1.3 Анализ зарубежного опыта построения интегрированных информационных систем 80

1) Бизнес-процессы правительства и их взаимосвязь. Это модели, которые описывают функции правительства и процессы, происходящие во время его функционирования, как по отношению к внешним агентам, так и внутри него. Состав бизнес процессов определяется составом услуг, которые правительство оказывает гражданам, бизнесу и другим министерствами или ведомствам. 87

2) Структура данных. Определяет необходимую структуру данных (набор информации, а также направления потоков данных) для поддержки деятельности правительства. Здесь определяются структуры баз данных различных ведомств и уровней власти, метаданные (информация об информации), хранящаяся в репозиториях и т.д. 87

1) Структура приложений. Определяет набор и взаимосвязь приложений и программных продуктов, необходимых для поддержки деятельности правительства (программные платформы, приложения, форматы данных и способы конвертации, разработка и поддержка). 87

2) Структура технологий. Определяет необходимый набор технологий для реализации концепции «электронного правительства» (технические спецификации, оборудование, сети, протоколы передачи данных, вопросы безопасности и идентификации). 87

1) Department of Trade and Industry (Департамент торговли и промышленности) окажет поддержку компаниям в их адоптации к процессам внедрения ИКТ посредством работы раздела UK online for Business (UK online для бизнеса) 93

2) Office of Telecommunications Regulation (Офис регулирования телекоммуникаций) будет отслеживать стоимость доступа к Интернет через dial-up и по широкополосному доступу по сравнению с другими лидирующими странами; 93

3) Правительство инвестирует более 1 миллиарда фунтов стерлингов в 2003-2006 в развитие широкополосного доступа в государственном секторе и др. 93

1) Office of the e-Envoy [Департамент Правительства Великобритании, ответственный за реализацию программы электронного правительства] разработает долгосрочный план (после 2005 г.) развития электронного правительства и правительственных услуг и обдумает механизмы предоставления этих услуг. 93

2) Office of the e-Envoy совместно с другими правительственными департаментами разработает основные положения e-Delivery Programme. 93

3) Office of the Deputy Prime Minister (Офис заместителя Премьер-министра) совместно с Office of the e-Envoy, центральными и местными органами государственной власти опубликует всеобъемлющую национальную стратегию развития электронных правительств на местном уровне. 93

4) Office of the e-Envoy продолжит работу по выработке общих стандартов предоставления правительственных услуг. 93

5) Office of the e-Envoy продолжит работу по выработке доверия к информационным системам в государственном секторе и др. 93

1) Office of the e-Envoy [Департамент Правительства Великобритании, ответственный за реализацию программы электронного правительства], продолжит обеспечивать телефонную поддержку, предлагая информацию о ближайших центрах UK on-line, а также общую информацию о работе в Интернете. 93

2) Office of the e-Envoy, основываюсь на успехе пропагандистской кампании «Let's all get on», проведет новую большую кампанию в 2003 г. для того, чтобы поощрить граждан, особенно социально исключенные групп к использованию Интернета, а также обеспечить более активное использование Интернета уже существующими пользователями. 94

3) Department for Education and Skills (Департамент образования и квалификации) продолжит развертывание ИКТ инфраструктуры в школах, с целью достижения к 2004 г. уровня 1 компьютер на 8 учеников в начальной школе и 1 компьютер на 5 учеников в средней школе. Департамент образования также продолжит работу по развитию планов по обеспечению учеников компьютерами дома посредством развития лизинговых схем. 94

1) Восприятие преимуществ «электронного правительства» гражданами; 99

2) Барьеры на пути использования «электронного правительства» гражданами; 99

3) Желание граждан пользоваться услугами «электронного правительства»; 99

4) Отношение граждан к альтернативным формам получения услуг. 99

1) Эффективность «электронного правительства» с точки зрения бизнеса; 99

2) Барьеры на пути использования «электронного правительства» бизнесом; 99

3) Желание бизнеса пользоваться услугами «электронного правительства»; 99

4) Отношение бизнеса к альтернативным формам получения услуг; 99

5) Восприятие преимуществ «электронного правительства» бизнесом. 99

1) Существующие виды использования электронных услуг; 99

2) Эффективность «электронного правительства» с точки зрения правительства; 99

3) Барьеры на пути использования «электронного правительства» правительством, 99

4) Восприятие преимуществ «электронного правительства» правительством, 99

5) Отношение госслужащих к альтернативным формам получения услуг; 99

6) Потенциальные возможности для внедрения электронных услуг. 99

1) правильный баланс между политической инициативой и простотой административных схем. Иными словами, все страны лидеры смогли вовремя сформировать концепцию развития и привести в действие административные механизмы, способствующие реализации государственных программ, перемещению центра внимания правительственных служб на потребности граждан и организаций и установление строгой отчетности за предоставление услуг; 111

2) при разработке проектов создания электронного правительства были сформулированы такие четко определяемые цели, как, например, в Великобритании: «К 2008 году все услуги государства должны быть доступны по электронным каналам». При этом один раз в шесть месяцев публикуются отчеты с контролем достигнутых результатов. Так, на конец 2002 года примерно 70% государственных услуг доступно по электронным каналам. В Нидерландах этот показатель на конец 2001 года составлял около 86% для центрального правительства и 34% для государства в целом. 112

1) обычно на первой стадии реализации программ электронного правительства страны-лидеры ограничивались публикацией основной информации в Интернете; 112

2) в дальнейшем страны-лидеры шли от публикации основной информации и работы в рамках существующих организационных схем к инновационным услугам на основе намерений/потребностей пользователей. 112

1) государства обладают самыми крупнейшими в мире базами данных о клиентах (гражданах) и передовые страны начинают использовать эту информацию для систематизации данных о поведении и прогнозировании потребностей граждан. 112

1) лидеры не только расширяют сеть государственных веб-узлов, но и занимаются поиском новых решений; 112

2) однако при этом ряд стран, например США и Австралия, уделяют больше внимания количеству услуг, чем детальности проработки методов их предоставления. 112

1) создание порталов стало для многих стран первым ощутимым итогом реализации концепции «электронного правительства»; 112

2) порталы рассматриваются как средство централизации и интеграции государственных услуг и как ключ к преодолению межведомственных барьеров; 112

3) порталы служат мощным источником ускорения развития сетевых услуг (в Канаде и некоторых других странах). 112

4) присутствие он-лайн (online presents) 117

5) начальный уровень доступа (basic capability) 117

6) наличие услуг он-лайн (service availability) 117

7) сложившаяся система (mature delivery) 117

8) трансформация услуг (service transformation) 117

2 КОНЦЕПЦИЯ СОЗДАНИЯ ОГИР В РОССИИ 125

2.1 Цели, задачи и принципы создания ОГИР 125

1) Концепция электронного государства 126

2) Концепция ЭАР 126

3) Концепция ОГИР 126

4) Концепция технологической совместимости 126

1) Сжатых сроков реализации соответствующих инициатив (идея «соревнования» между странами – в том числе поддержка тех административных процессов, которыми граждане не пользуются активно); 127

2) Стандартизации и предписывания наиболее дорогих подходов к реинжинирингу административных бизнес-процессов; 127

3) Закупки неоправданно дорогого программного обеспечения, упор на модель закупки, а не модель продолжающейся разработки (Массовый поворот к открытому программному обеспечению начал проводиться фактически только в текущем году); 127

4) Непроработанность на момент объявления старта «электронного государства» технических стандартов взаимодействия систем (многие необходимые стандарты, а, следовательно, дешевые решения, основанные на конкуренции в реализации этих стандартов, появились буквально в этом году – например, web-services— а финансирование на работы выделялось раньше, чем возникала конкуренция поставщиков программ и интеграторов). 127

1) выпуск и доставку сертификатов 138

2) верификацию сертификатов, выданных различными удостоверяющими центрами; 138

3) формирование ключей и запросов на сертификаты агентов с учетом данных регистрации; 138

2.2 Мероприятия по созданию ОГИР России 143

2.3 Комплекс критериев для отбора информационных ресурсов 145

1) База данных правовой информации 'Эталон' (БД 'Эталон') 148

2) База данных правовой информации 'Фонд' (БД 'Фонд') 148

3) Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации [по всем субъектам РФ] 148

1) "Эталон", правовая справочная система 148

2.4 Методологическая база ОГИР 152

1) правовым; 173

2) институциональным; 173

3) технологическим. 173

2.5 Регламентная база ОГИР 179

1) Расширение и развитие существующего унаследованного государственного инфокоммуникационного ресурса (УГИР). 181

2) Расширение и развитие существующего ГИР. 181

3) Создание нового ГИР. 181

4) Объединение в ПОГИР ряда существующих и создаваемых ГИР. 181

5) Расширение и развитие существующего ПОГИР. 181

1) Подготовка условий и объявление торгов. 181

2) Проведение торгов и подведение результатов. 181

3) Контрактация 181

1) Стандарты, входящие в Концепцию технологической совместимости. 182

2) Общие регламенты, единые для ГИР и ПОГИР. 182

3) Типовые регламенты, единые для ГИР и ПОГИР. 182

1) Конфликт между требованиями открытости и охраной тайны частной жизни, государственной и коммерческой тайны. Регламенты должны содержать указания на закрытие той или иной информации исключительно на основании отнесения её к одной их названных выше трёх категорий. 183

2) Конфликт между ролью государства как крупного заказчика на рынке инфокоммуникационных ресурсов, и ролью государства в регулировании этого рыка. Регламенты должны содержать указания на конкретные роли, в которых государство выступает в тех или иных регламентируемых отношениях, и гарантировать несовмещение двух указанных ролей в рамках одного государственного ведомства. 183

1) Открытость кода для любого вновь разрабатываемого на средства бюджета программного обеспечения ОГИР. Программное обеспечение, являющееся частью государственной нормативной базы, не должно быть закрытым для ознакомления граждан. Только программы с открытым кодом могут быть аудированы на предмет безопасности использования. Только аудит исходного кода может гарантировать возможность судебного разбирательства по любой претензии к принципалу ГИР, осуществившему оспариваемые юридические действия. Поэтому любой контракт на разработку программного обеспечения должен включать дальнейшее раскрытие его исходного кода. 185

2) Бесплатность использования кода для любого вновь разрабатываемого на средства бюджета программного обеспечения ОГИР. Будучи разработанным на средства налогоплательщиков, программное обеспечение не должно быть прямо или косвенно оплачено ими повторно. Использование нормативной базы не может быть платным. Поэтому любой контракт на разработку программного обеспечения должен включать дальнейшее бесплатное тиражирование. 186

3) Характер прав на дальнейшее использование кода любого вновь разрабатываемого на средства бюджета программного обеспечения ОГИР. Исходя из изложенного выше, государство как правообладатель программного обеспечения, разработанного на средства федерального бюджета, должно опубликовать продукт под одной из свободных лицензий. Свободная (бесплатная) лицензия может предусматривать либо обязательство распространения производных продуктов, использующих исходный код, также на условиях открытого кода и бесплатного распространения (лицензия типа GNU), так и возможность коммерческих разработчиков использовать исходный код в закрытых разработках (лицензия типа BSD). Государство обязано принять решение о типе лицензирования для каждого конкретного программного проекта. Принятие решения должно осуществляться одним уполномоченным государственным органом. Следует учитывать, что для развития информационной индустрии более благотворным является предоставление частному бизнесу более широких прав использования, включая право использовать открытый код в коммерческих разработках. Тем самым лицензии типа BSD являются предпочтительными 186

4) Распространение программных средств, только частично профинансированных из бюджета, подчиняется тем же правилам открытости и бесплатности кода, если программные средства используются как компоненты ОГИР. Дальнейшее использование кода таких продуктов может быть оговорено в контракте с лицом, участвующем в финансировании разработки программного обеспечения. В любом случае лицензированию на условиях одной из свободных лицензий подлежит чётко определённая часть исходного кода, пропорциональная доле бюджета в финансировании разработки. 186

5) Личные неимущественные права авторов кода любого вновь разрабатываемого на средства бюджета программного обеспечения ОГИР охраняются в объёме, предусмотренном действующим законодательством. 186

1) Указание на максимальные приемлемые для покупателя ограничения лицензии: число и стоимость рабочих мест, условия тиражирования и пр. 187

2) Указание на безусловное предпочтение, отдаваемое на конкурсах программному обеспечению, лицензируемому, при соблюдении функциональных требований, на условиях (в порядке убывания значимости): 187

1) Безусловное исправление ошибок. 187

2) Условия (частоту, сроки, оплату) улучшения кода (рефакторинга). 187

3) Условия (сроки, оплату) выполнения запросов о реализации новых возможностей. 187

4) Безусловную поддержку версионирования программных систем и стандартов, включая совокупную работу ОГИР, составленных из подсистем разных версий, опирающихся на различные версии стандартов. 187

1) Межведомственной комиссией по программам (решения Правительства Российской Федерации №743 от 8.10.02 и № 1413-р от 8.10.02). 188

2) Комитетом по Электронной России при Правительственной комиссии по административной реформе. 188

3) Иными органами, создание которых будет сочтено целесообразным. 188

2.6 Заключение 202